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第一篇

一、鄭州市養老服務業發展存在的問題

1.服務產品難以滿足老年人的需求。以前老年人的養老訴求主要集中在以延長壽命為主的生命養老，旨在滿足生存的需要。隨著時展，更多老年人開始轉向以提高生活質量為主的品質養老，追求精神需求。這些需求包括：對于健康醫護的需求、對多樣化生活方式的需求、老年日常用品需求、終身學習的需求、疑難問題的咨詢需求。當前，鄭州市養老服務業仍然普遍停留在滿足生命養老的層次，還沒有深層挖掘新時代老年群體的新需求，從而導致供需不平衡、不配套。

2.發展模式單一。老年人及子女大多會選擇留在自己家中接受一系列的養老服務，這種模式更符合老年群體的養老意愿以及中國國情和中華民族孝老愛親的傳統文化，符合《老年人權益保障法》的規定。中國老齡科學研究中心和北京大學聯合進行的全國老年人口健康影響因素調查結果顯示，當前老年人的照料需求主要依靠傳統家庭成員，而照顧老人的任務按照介入和承擔責任的順序依次為：配偶、兒子、媳婦和女兒。在需要照料的城市老年人中僅有84.3%獲得了家庭照料，而其中60~69歲年齡段有照料需求的老年人實際獲得照料的比例僅為69.4%。這說明以家庭成員為主要養老負責者的養老方式已經越來越難以滿足現實的養老需求。

3.公辦養老服務業與民辦養老服務業發展不均衡。在中國現行的社會保障體系中，由政府投資籌建的公辦養老機構扮演了重要的角色。很多百姓都愿意住進公辦養老機構，但公辦養老機構數量和接納能力有限。鄭州市公辦養老機構床位遠遠難以滿足老年群體需求，存在著“公辦養老院住不進，民辦養老院住不起”的境況。與公辦養老機構相反，民辦養老機構卻存在著生存困難，甚至難以為繼的尷尬境況。造成民辦養老機構運營狀況不樂觀的諸多原因中，相關政策難以落實以及土地資金問題難以解決是首要因素。除此之外，土地規劃和融資問題也成為民辦養老機構的發展瓶頸。例如缺乏養老機構建設年度用地計劃導致養老機構發展遇阻，雖然國土資源部已下發《養老服務設施用地指導意見》，但在各地實施時仍然比較混亂，將老年賓館、老年人俱樂部、老年旅游休閑度假區、老年人居住的商品住宅基地都列為養老用地。又如鄭州市當前仍有30%的民辦養老服務機構難以得到電、水、寬帶、天然氣等資源同住家戶同價的待遇。此外，貸款難批、人才隊伍不穩定、素質差別大，服務人員往往身兼數職等問題屢見不鮮。民辦養老服務產業初期投入資金較大，資金回收周期長，導致行業風險較高，很難保持發展活力，嚴重影響了養老服務業的發展。而市民對于養老服務機構的態度也是制約鄭州市養老院服務業發展的重要因素之一。在中國人的傳統觀念中，一般那些患有重大疾病不能自理而兒女又沒有條件在身邊照顧的老人才會去養老機構，受傳統養老觀念的影響，居家養老還是大多數老年人養老的首選方式。

二、鄭州市養老服務業發展的思路與對策

1.加強法律規章及制度建設，為養老服務業的發展提供保障。中國政府關注老齡化問題始自20世紀80年代，隨著政府對人口老齡化認識的不斷提高，養老服務體系的政策逐漸健全。1982年至今，我國養老服務業已經初步形成以《中華人民共和國憲法》為基礎，以《中華人民共和國老年人權益保障法》為主體，以養老保障、老齡服務、醫療衛生、社會參與、文化教育、權益保障等為具體內容的養老服務產業法規和政策體系。為了積極應對人口老齡化，2011年，政府先后出臺了一系列相關政策。國務院印發《國家基本公共服務體系十二五規劃》《中國老齡事業發展十二五規劃》和《服務業發展十二五規劃》。其中，《中國老齡事業發展十二五規劃》提出：“必須深刻認識發展老齡事業的重要性和緊迫性，充分利用當前經濟社會平穩較快發展和社會撫養比較低的有利時機，著力解決老齡工作領域的突出矛盾和問題，從物質、精神、服務、政策、制度和體制機制等方面打好應對人口老齡化挑戰的基礎。”同時，民政部下發《社會養老服務發展監測指標體系》《關于開展社會養老服務體系建設推進年活動暨啟動敬老愛老助老工程的意見》《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》等文件。同年，國務院頒布《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》，將發展養老服務產業視為促進消費結構優化、積極培育消費熱點。2012年，新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》明確規定：“政府和全社會都有責任共同努力完善老年人權益保障的制度和政策體系，通過改善老年人生活水平和生命質量達到健康老齡化和積極老齡化目標，最終實現我國老年人的六個老有。”黨的十八大報告明確提出：“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業，是黨中央針對日益嚴峻的人口老齡化形勢做出的戰略部署，它為各級政府、社會力量、市場等各方參與老齡事業和產業的人員指明了方向。”2013年9月國務院了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出加快發展養老服務業的總體要求、主要任務和政策措施。2014年，河南省政府出臺了《河南省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我省社會養老體系構建更加規范化、制度化、長效化。一是簡化項目審批程序，社會力量投資建設的養老服務機構項目由原先的前置審批改為備案制，并根據2013年7月民政部《養老機構設立許可辦法》的要求，進一步取消資金限制。二是針對養老服務業用地規劃不規范的問題，《意見》要求各地將養老服務業發展用地規劃科學安排，并向社會公開。三是給予養老機構優惠政策，如減半行政事業性收費，按居民生活用水、用電、用氣、用暖標準收取，幫助養老服務機構解決用工問題，將養老服務隊伍建設與服務從業人員技能培訓等作為重點扶持項目。

2.了解不同層次老年群體的需求，提供能滿足老年群體需要的服務。從老年群體的需求特點來看，其需求在逐漸多元化，從最初的“生命養老”轉變為“品質養老”，養老的需求也由基本物質需求擴展到情感溝通、精神文化生活、追求休閑娛樂生活的需求。據有關調查研究表明：目前，老年群體對于食品、醫療保健和日常生活服務的需求仍然是重點，同時老年群體對于情感溝通、精神享受等方面的需求比例也在逐漸上升。預計未來20年，中國養老產業的資本規模有望達到20萬億元以上。隨著市場在資源配置中起到越來越重要的作用，我國養老服務事業逐漸開始向市場化、民營化和產業化方向轉變。但完全交給市場運作又將存在著市場失靈風險，同樣難以解決養老服務業本身具有公共服務性質的問題。因此，由政府主導的市場運作模式，或將成為未來中國養老產業發展的主流。這種模式不再像過去一樣單純依靠政府的公共財政撥款補助，而是以私營部門作為服務供給的主體，服務使用者在市場機制的作用下按照競爭性均衡價格付費，以得到產品和服務。具體來說，我們根據服務對象的經濟狀況，將其分為三類：高端客戶群體、中端客戶群體和低端客戶群體。對于不同類型的客戶群體，政府需要承擔的責任和義務也不同。政府對于高端客戶的養老服務重點在于政策方面的支持，對于中端客戶的養老服務重點在于財政補貼方面，對于低端客戶的養老重點在于政策主導方面。在這種模式中，政府不再是社會養老事業方面費用的唯一投入主體，養老服務事業開始由政府、民營企業、家庭和社區多元主體共同承擔，越來越多的民辦公助、公辦民營及政府購買服務的形式將會出現。

3.創新養老服務方式與養老產業經營方式，提供多種方式滿足不同老年群體的多樣化需求。在我國，養老服務業的發展應在居家養老、機構養老和社區養老“三位一體”發展格局背景下，走多元化發展之路。在此理念的指導下，出現了一系列新的養老服務形式。一是家庭式養老機構。經營者通過租賃或者利用自己家的房屋，創辦家庭式養老機構。二是以房養老，主要通過以下方式運行：租房增收養老、退房補貼養老、售房預支養老。三是虛擬養老院模式。這種服務模式是一種政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現的新型公共服務提供方式。四是異地循環養老模式。異地循環養老是一種新興的養老方式，養老服務機構在全國范圍內建成數百家連鎖養老機構，會員可以根據自身需求辦理會員卡，在所有連鎖養老服務機構都可以享受到服務。五是全產業鏈式綜合養老服務模式。這種養老模式是選擇一個平臺，用于解決老年人在日常生活中包括衣食住行、休閑購物娛樂等全方位的生活需要。

4.有序推進政府購買養老服務工作，建立健全政府購買養老服務的相關制度。政府應創造良好的發展環境，給社會養老業的發展提供平臺，給養老服務業的社會化、市場化發展提供更大的空間。政府購買養老服務的工作目標是，“‘十二五’期間，政府購買養老服務工作有序推開，相關制度建設取得有效進展。到2020年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度，促進形成與經濟社會發展相適應、高效合理的養老服務資源配置機制和供給機制，支持和參與養老服務的社會氛圍更加濃厚，養老服務水平和質量顯著提高，推動建成功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系”。各級政府要結合當地經濟發展水平、財政支付水平及老年人對于養老服務的意愿，制定政府養老服務購買清單，并促進政府購買養老服務與發展社會力量作為養老服務業的主體二者相結合。加強政府購買養老服務的監督管理體系和績效評價，及時監督反饋改進。在績效評價中，更加注重老年群體對于養老服務的滿意度評價。此外，當前鄭州市養老機構以民營性質居多。在統籌養老服務業發展、給予政策優惠時，鄭州市政府可以嘗試采用“公辦民營”的發展模式，給予適當的資金支持，扶持養老機構特別是民辦養老院，并監督保障政策的落實情況，引領民辦養老機構真正步入發展的黃金時期。作為養老機構本身，也不能滿足現狀，僅考慮利潤問題，而是要盡力提高各方面的服務水平，探索既滿足老年人需求又具有特色的養老護理模式。

5.健全智能養老服務物聯網應用示范工程，用科技助力養老服務產業發展。2014年5月26日，民政部副部長竇玉沛在中國國際老齡產業高峰論壇暨首屆蘇浙滬養老服務業高峰論壇上，闡釋了科技助老的理念及通過科技手段和科技成果的轉化，使智能化的科技元素源源不斷融入養老服務業，提高養老服務的質量水平，成為推動養老服務業發展的新力量。科技助老的全面發展，將成為社會養老服務體系的新引擎，讓廣大老年群體感受到科學技術帶來的便捷服務和舒適感受。2014年6月，河南省社區老年服務中心、中州頤養家園等7家養老服務機構試運行。國家智能養老物聯網應用示范工程是科技助老的重要舉措。科技助老從老年群體的養老需求出發，采用物聯網技術，推進老人跌倒自動檢測、老人定位求助、癡呆老人防走失、運動計量評估、老人臥床監測、老人自助體檢、老人行為智能分析、視頻智能聯動等項目順利實施。國家智能養老物聯網應用示范工程項目試點任務主要包括構建智能養老物聯網感知體系，健全智能養老服務物聯網技術標準體系，完善依托養老機構為社區老年群體提供服務新模式。可以預測，未來物聯網技術和其他科技助老的方法將為養老服務業提供無限可能性與便捷性，助力養老服務業向更高層次提升。

作者：林悅單位：中共鄭州市委黨校公共管理教研部教師

第二篇

1日本養老服務體系的發展經驗

日本政府為建設社會養老體系,在1989年開始實施社會養老《黃金計劃》，隨后又開始實施《新黃金計劃》,并且在2000年開始實施“介乎保險制度”，并于2006年正式實施在“介乎保險制度”基礎上作了修改的《介乎保險法》。日本花費幾十年的時間，在探索社會化養老體系建設中形成了有效的政策法規、運行管理機制、服務標準和服務隊伍專業化的經驗。

1.1日本重視居家養老支援體系的建設日本在探索養老服務體系的道路上有過曲折，曾經為了完成《黃金計劃》中養老床位的建設目標而片面地去實現每千人多少床位的建設目標，可是后來在房地產泡沫破裂后，這些大規模的養老機構并不受老齡者的喜愛。雖然傳統的家庭結構已經隨著社會的變化而改變，但是孝順父母仍是東亞最核心的價值觀念，家庭仍然是養老的主要場所。因此，在走過彎路之后，日本就把養老服務體系建設的重心轉移到構建地區養老支援中心，全力支援居家養老，即通過建立養老服務保險制度（介乎保險制度）為老人的居家養老提供“公共的服務支援”。通常為居家養老的老人提供支援的內容主要有兩項，一是由受過專業訓練的家訪護理員登門為老人提供日常的照料與護理，可以減輕家屬照料與護理老人的負擔；二是擁有專業資格的康復技師為老年人提供“自理支援型護理”，即提高自理能力的支援，同時也防止了老年人的日常生活能力的下降[3]。日本政府還設置了“日托設施”等介于醫院和養老機構的具有醫療和養老功能的設施，也便于不同的老年人自主選擇不同的養老服務。

1.2日本養老服務的主要內容與標準化日本養老介護服務可分為居家養老介護服務和機構養老介護服務以及地區親密型養老介護服務，其中居家養老介護服務特別受重視。經過10多年的探索與實踐，日本的介護養老服務已經建立了有效的運營機制，根據不同人群選擇不同的服務內容，并且完全實現了社會養老服務的標準化。1）日本養老服務的內容①居家養老介護服務主要包括:家訪介護服務;家訪洗浴介護及護理服務；家訪康復保健服務；養老用具設備租賃服務；住房無障礙裝修報銷以及日托服務;日間康復服務、短期托老介護及康復服務。②機構養老介護服務一是為身體或者精神上有顯著的障礙，日常生活不能自理隨時需要照料而無法居家養老，并且經過介護認定的高齡者提供的養老服務；二是不必住院且病情穩定但需要接受康復、醫療看護與照料的高齡者的養老服務；三是專門為需要長期療養和看護的高齡者提供的服務。③地區親密型介護服務主要是針對居家養老的“空巢老人”以及患有癡呆的老人，使他們最大可能的在自己熟悉的生活環境中繼續生活下去，而為此提供的養老服務。2）日本養老服務的標準隨著日本介護保險制度的實施，日本創新開發了稱為“看護管理”的科學手法。主要是為了全面客觀地掌握高齡者的身心狀況，評估高齡者對養老服務的需求，為高齡者指定養老服務計劃，并監督計劃的實施[4]。“看護管理”必須經過一個完整的過程，它是與介護保險制度相匹配的一項標準化的管理手段。日本根據老人需要介護的服務度來分為等級，以此來確定老人需要哪些服務，以居家養老介護服務為例，共分為7個等級。并且規定員工按照其標準化程序操作服務。

1.3日本社會養老服務體系的人力資源戰略一方面日本穩定養老服務行業員工隊伍最主要的一個手段就是建立完整的養老服務專業人才制度，從根本上改變養老服務行業“臟、亂、差”、社會地位低下的狀況。日本在介護服務專業人才體系中，分為5個等級，每個等級必須要經過國家或地區考試，并取得相應的國家資格認證。經過近30年的實踐與探索，日本已經建成了一個行之有效的社會養老介護的專業人才制度體系和與之相應的教育培訓、資格認證體系。另一方面日本政府采取了相應措施來鼓勵更多的人參與到養老服務行業上來，比如提高工資福利待遇，改善勞動環境，完善員工的培訓制度，促進多樣化人才的積極參與。

2日本養老服務體系對我國的啟示

日本早在1970年就開始進入老齡化社會，是最早進入超老齡化社會（65歲以上人口超過20%）的發達國家，雖然中國當前“跑步”進入老齡化社會，屬于“未富先老”型，這和日本的國情不同，但日本和中國地理位置較近，且日本深受中國儒家文化思想的影響。因此，日本社會養老服務的發展經驗對于目前仍處于起步階段的中國來說，有著十分重要的借鑒意義。

2.1建立健全相關法律和政策體系目前我國有關養老服務的法律、政策非常少,從日本的經驗中我們可以發現，其社會養老服務的每一步發展都離不開政策法律的支持，法律在日本社會養老服務事業中起到了引領、指導作用，比如《黃金計劃》、《介護保險制度》，每一部法律的背后都支撐著養老服務事業的蓬勃生機發展。我們應該在不斷探索的道路上吸取成功的經驗，反思失敗的教訓，將較為成熟的經驗用法律或者政策形式確定下來，這對我國養老服務事業的更進一步推廣起到一定的積極作用。養老服務的法律政策支持體系不僅包括對服務內容和標準的規定，同時對政府責任加以界定，對行政機構在社區養老方面的權責、職能加以約束，以明確責任主體，提高服務效率[5]。

2.2豐富養老服務內容并制定相應標準作為社會特殊群體的老年人，他們在年齡、身體狀況、文化水平等多方面存在差異，對養老服務的需求也就有所不同。從日本的發展經驗不難看出，日本已經建立起了一個可以滿足多層次老年人需求的養老服務體系,根據不同的等級及需求，制定了不同類型的服務內容，包括定期健康檢查、上門醫療服務、家庭護理、機構護理及康復訓練等，并制訂了服務的標準。因此我們也應建立起一個多層次的養老服務,來滿足老年人的各種需求。

2.3養老服務實現專業化養老服務是隨著社會的老齡化而形成的新興服務業，和日本相比較，我國有著一定數量的志愿者，如果我們加強志愿者和老人家屬的教育培訓工作，使得他們在服務之前都有一定的相關知識水平，這些對養老服務工作也有著十分重要的意義[6]。從日本的經驗來看，服務是否專業化是衡量養老服務質量好壞的關鍵因素，那么最后還是落實在我們該怎么去加強專業養老服務的教育培訓工作上，并建立一套完整的人才培養機制，不斷地為養老服務行業輸送專業化人才，并采取相應的措施使得這一群體的經濟和社會地位得到保障。我們在探索的道路上也要注重這些人才機制的建立，只有機制完整了，才會支撐起養老服務事業的發展。

3總結

以上從中國當前老齡化社會背景下出發，闡述了中國養老服務事業的發展狀況，結合日本養老服務體系的發展經驗，進一步提出了完善我國養老服務事業發展的對策，從而構筑一個適合我國國情的養老服務體系。

作者：陳其一海然王勇單位：中原工學院建筑工程學院

第三篇

一、山東省農村人口老齡化現狀

(一)農村老齡化程度嚴重，以中齡老年人為主六普數據顯示，山東省常住人口9579．27萬，①位居全國第二。60歲及以上的老年人口為1413．05萬，占全省總人口的14．75%，高出全國1．5個百分點。其中農村老年人口達824．02萬，農村老齡化水平為8．60%，并占全省老年人口的58．31%，顯然農村老齡化程度尤為嚴重。以各年齡組占老年人口的比例來考察農村老年人口年齡結構狀況，得知低齡組(65—69歲)、中齡組(70—79歲)和高齡組(80歲及以上)分別為:32．60%、47．14%、20．26%。可見，農村中齡組老人所占比例最高，再加上高齡組老年人，這部分群體的養老問題將更為突出。

(二)農村老年人口撫養比高于城鎮老年人口撫養比是從經濟學的角度反映人口老化社會后果的指標之一，意指被撫養老年人口(60歲以上人口)與勞動年齡人口(15—60歲人口)之比。通過計算可知，目前山東省老年人口撫養比為21．22%，其中農村老年人口撫養比為25．82%，城鎮為15．39%。農村老年人口撫養比高于城鎮10．43個百分點，高于省平均水平4．60個百分點。數據也顯示，山東省17個地市的農村老年撫養比均高于所屬市的老年撫養比，如威海市農村老年撫養比高于全市14．28個百分點，濟寧市農村老年人撫養比高于全市2．26個百分點。

(三)農村一人戶老人家庭比例較高一人戶老人家庭是指一戶只有一個老人的家庭結構。統計表明，目前山東省有一個60歲及以上老年人的戶數共有513．35萬戶，其中單身老人戶有179．18萬戶，占老年人口的比例為12．68%。全省農村一人戶老人家庭總戶為1116237戶，約占全省單身老人戶的62．30%。可見，農村獨身老年人的比例也遠高于城鎮。隨著城市化的推進，農村人口又將大量流向城市，一人戶、兩人戶的老人家庭也將持續增多。

(四)農村老年人的生活來源較為單一六普長表數據統計了山東省826691名60歲以上的農村老年人口。結果顯示，農村老年人的生活來源主要有勞動收入和家庭成員供養，分別為391380人和373484人。就勞動收入看，60—69歲老年人從事勞動生產的人數達319118人，70—79歲達66856人。從家庭成員供養看，70—79歲老年人靠家庭供養者為169008人，占該年齡段老年人的64．84%;80—89歲者為86866人，占該年齡段老年人的84．92%。通過離退休養老金、低保金等社會保障制度獲得生活來源的人數較少，分別有:27816人和19949人;靠財產性收入的老年人僅有802人。顯然，那些沒有穩定的生活來源的老年人，將難以實現“老有所養、老有所樂”的生活愿景。

(五)不少老年人的健康及自理狀況堪憂六普長表數據顯示，健康和基本健康的農村老年人占83．04%;不健康但生活自理和生活不能自理者占據了16．96%。從眼前看，后者更需要專業的生活照料和醫療服務。需要強調的是，60歲及以上的農村老年人口中，生活不能自理者當中，有20225人是靠家庭其他成員供養、1685人靠低保金、667人靠離退休養老金，還有291人靠勞動收入。這一數據說明，農村中幾乎最為弱勢這部分的老年群體并未獲得普惠型社會福利制度的保障。

二、農村養老服務供給過程中面臨的多重困境

世界衛生組織于1987年提出了健康老齡化理論。“健康老齡化是指老年人在晚年保持軀體、心理和社會功能的健康狀態，將疾病和生活不能自理的時間推遲到生命的最后階段。”②據此理念，老年人若要擁有健康老齡化，國家、社會、家庭必須提供相應的養老服務。然而在養老資源極為薄弱的農村地區，實現健康老齡化的目標還有很長一段距離。

(一)政府缺乏對農村養老問題的足夠重視，致使農村養老事業發展遲緩如上所述，山東省農村老年人口基數更為龐大，老齡化程度也更為嚴重，加之農村經濟社會發展水平一直低于城市，因此，農村老年人的養老問題更應成為社會政策議程。吊詭的是，農村的養老事業并沒有引起政府的足夠重視。例如在養老服務政策的制定方面，自2011年12月國務院出臺《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》后，2012年6月，山東省就出臺了《山東省社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》，又于2012年12月出臺了《關于加快社會養老服務體系建設的意見》，此后山東省17個地市相繼出臺了本市的養老服務體系建設規劃和意見。通覽山東省制定的《規劃》和《意見》會發現，對居家養老、社區養老、機構養老的界定以及政策發展措施均是以城市為藍本，對農村如何發展社會養老服務體系則著墨甚少。這也表明，對農村老年人的老齡化狀況、養老狀況以及養老服務體系如何建設缺乏細致研究。直到2013年8月15日，山東省才出臺了《關于加快推進農村幸福院建設的意見》。這種“重(先)城市養老、輕(后)農村養老”的反常現象造成的后果則是:本來養老資源已很薄弱的農村，在國家大力發展社會養老服務體系的當下，農村養老問題又可能再被邊緣化，造成農村養老事業發展的嚴重遲滯。對濟南市鄉鎮政府的調查結果顯示，當前往往只有1—2名民政干部負責全鄉鎮的民政和社會保障工作，服務對象則有好幾萬農村居民。顯然，人力、物力匱乏的基層政府根本無力為老年人提供高質量的養老服務。

(二)農村養老服務體系仍處于一種殘缺型福利狀態20世紀60年代，美國學者威倫斯基和萊博克斯根據國家在福利供給中的職能，將社會福利制度分為“補缺型”與“制度型”兩種體制。①其中，補缺型福利體制是以家庭和市場為主、國家為輔來滿足個人的福利需要，只有當家庭和市場無力提供福利資源后，國家才施以有組織的供給;制度型福利體制是在市場之外，國家按照需要的原則，向全體人民提供普惠性的服務。依據這種福利制度體制來檢視山東省農村社會養老服務體系(居家養老、社區養老、機構養老)的發展現狀，可以發現這三種養老方式仍處于一種殘缺型狀態。一是社區居家養老服務剛剛起步。一方面，深受儒家文化浸潤的山東，家庭養老觀念非常濃厚，農村老年人的養老問題也主要由家庭成員負責;另一方面，由于政府優先發展了城市社區居家養老服務，導致農村居家養老服務被忽視。當前城市社區的居家養老服務主要是由政府采取購買服務的方式進行，費用一般列入政府財政預算，而對如何開展農村居家養老服務還很少涉及，更沒有專門的財政預算。濟南市老齡辦2014年的調研結果顯示，87%以上的農村老年人的日常生活照料主要由其家庭成員承擔，96%以上的老年人生病住院時醫療照料由家庭成員承擔，其中由子女照護的占59%。②顯然，農村由家庭養老走向居民間的互助養老還很遙遠。二是農村幸福院數量少、入住老年人少。據統計，截至2014年8月，山東省建成和在建農村幸福院3333個，其中，投入使用的1917個;在建的1416個;幸福院建設投資總額280493萬元，平均每個幸福院投資84萬元;全省幸福院擁有床位109353張，平均每個幸福院有床位33張;幸福院服務老年人349637人，平均每個幸福院服務老年人105名。由此可見，無論是農村幸福院總量，還是入住的老年人口數量，遠遠無法與全省800多萬農村老年人口形成合理比例。據調查，目前濟南市共有177個行政村興建了幸福院，僅占行政村總數的3．89%，而且這些幸福院主要分布在集體經濟較為發達的村莊。因此，農村幸福院遠未實現普惠型的制度目標。三是以敬老院、老年公寓為形式的養老機構惠及的老年人甚少。根據《農村五保工作條例》的規定，敬老院主要向“三無”老人、殘疾人和未滿16周歲的村民開放。然而鄉鎮敬老院五保老人的入住率并不高。以濟南市為例，目前濟南市共有78家鄉鎮敬老院，集中供養的五保老人僅有4361人，占五保老人的55．62%，床位利用率僅為38．09%。③另外，一些地方政府困于財政壓力，將五保老人轉為低保對象，從而減輕財政負擔。例如濟南市2014年集中供養的五保標準為5300元，而低保標準為3000元，兩者存在著2300元的差額。此也消解了地方政府集中供養五保老人的積極性。四是較高的建設成本致使農村養老公寓發展遲緩。當前各級政府通過創設優惠的土地政策、資金補貼政策等積極動員民間資本投資興建農村養老機構，但是民間資本的投入熱情并不積極。這與養老資源的投入和養老收入回報緊密相關。據山東東營調查隊的研究，建成一個擁有100張床位的農村養老機構，需要投資800萬元，山東省財政一次性補貼每張床位為4500—6500元，100張床位至多補貼65萬元，此與800萬元的總投資有非常大的差距。顯然，從收回成本到實現盈利需要一個漫長的過程。如果沒有來自政府及社會的持續資助，農村老年公寓將在曲折中緩慢前行甚至無力運營。

(三)農村養老服務機構無法滿足老年人多元化的需求山東省農村的養老機構，主要包括敬老院、老年公寓和幸福院三種形式。其中，敬老院主要集中供養五保老人，部分面向傷殘群體和“三無”人員。據我們的調查，敬老院主要負責老年人的吃住問題，很少甚至沒有醫療衛生、精神慰藉、休閑娛樂等方面的服務供給。例如，在魯西南某敬老院，五保老人每天的伙食標準為1．2元，平常只有一名做飯的工作人員，沒有醫護人員，沒有志愿者，老人的主要活動就是曬太陽、逛大街。關于農村老年公寓，主要有兩種形式。一是由村集體興辦的、具有公益性質的老年公寓。它的服務對象一般是本村60歲以上的老年人，多是免費入住。受制于人力、財力，入住老年公寓的老年人也是自娛自樂。二是針對具有一定經濟收入水平的老年人開設的民辦養老機構，它們的服務水平一般比較專業，養老設施健全，但收費標準較高，此也限制了絕大部分農村老年人的入住。關于農村幸福院，盡管山東省農村幸福院的資金來源有村集體經濟、福利彩票、地方財政、社會捐贈和個人繳費等多種形式，但是并沒有形成一個制度化的資金來源渠道。另外，大多數幸福院的工作人員主要由本村村民組成，他們主要提供做飯和簡單的護理照看工作，根本無能力提供心理疏導、文化娛樂、保健養生等方面的服務。需要說明的是，除了養護型的農村幸福院由專職人員管理服務外，很多農村社區老年人日間照料中心或老年人活動中心又面臨著無人管理的現象，長此以往，日間照料中心或將出現“空殼化”的風險。

(四)較低的社會保障水平難以確保老年人的醫養需求一是養老保險水平極低，難以保障農村老年人的可持續生計。2009年山東省全面試點了新型農村養老保險制度，2013年出臺了《關于建立居民基本養老保險制度的實施意見》，該《意見》推進了新農保和城鎮居民社會養老保險兩項制度的整合。盡管城鄉實行了統一的居民養老保險制度，但是養老保險水平依然處于低位運行狀態。2009年至2014年，山東省農村居民的養老金水平每人每月分別為:55元、55元、60元、65元和70元。如果老年人沒有其他的收入來源，如此之低的養老金水平能否滿足他們的吃飯問題還成疑問。二是醫療保險統籌層次低、醫療救助的對象少。先看醫療保險制度。2014年，山東省實行了城鄉居民基本醫療保險制度，2015年要基本實現醫療保險市級統籌的目標。公允而言，城鄉居民醫療保險制度是邁向公正社會政策的重要一步。但是市級的醫療統籌層次，一是不利于城市間醫保的自由流動以及醫療保險水平的統一;另外對進入異地城市養老的老年人來說，會對他們的門診、住院報銷帶來諸多不便。再看醫療救助制度。《山東省城鄉醫療救助辦法》的規定，農村醫療救助的對象有五保供養對象、低保對象以及政府認定的因病造成嚴重貧困者，而那些身患慢性疾病或失能的老年人則無法享受到醫療救助。民政部數據顯示，2013年10月，山東省農村醫療救助人次為124638，直接醫療救助支出為21801．1萬元，資助參加新農合的資金為4310．1萬元。①由此看到，農村醫療救助不僅救助的人次較少，且救助水平偏低。三是農村低保水平基數低且增長緩慢。自2007年山東省全面實施農村低保制度至今，低保水平雖然每年都在遞增，但低保金仍然很少。山東省民政廳公布的數據顯示，2008年至2013年，山東省農村低保平均標準(元/年)分別為:1058、1195、1431、1693、2214和2510。②2008年每月的低保金還不到百元，2010年才超過100元，2013年剛超過200元。毋庸置疑，在物價消費指數持續走高的當下，此等低保水平根本無法保障老年人過上有質量的生活。四是農村五保標準偏低。五保戶作為傳統的社會救濟對象，對其的救助方式分為集中供養和分散供養，救助內容為:吃、穿、住、醫、葬(孤兒保教)。數據顯示，山東省2012年集中供養和分散供養的標準(元/年)為:3951、2644，2013年的標準(元/年)為:4900、3306。③2013年集中供養的標準每月剛超過400元。顯然，這些救濟資金無法保障五保老人能享有適當的生活水準。

三、農村養老服務供給中的政府責任

鑒于農村養老服務在供給過程中存在著上述嚴重問題，我們認為，農村養老的解決，除了地方政府“要振興適合當地發展需求的地域產業”①以獲得充分的養老資源外，不同層級的政府還必須承擔與之相應的養老責任。在政府首先盡責的基礎上，再動員家庭、民間資本、社會力量的積極介入。

(一)政府要樹立社會契約型的養老責任一如所知，我國傳統社會的養老主體是以血緣關系的子女或宗親為主，政府很少承擔老百姓的養老問題。即使在計劃時期，我國政府也僅僅承擔農村五保老人的養老問題，農村其他群體的養老則游離于養老保障制度之外。改革開放后，我國一再強調公民年老時有從國家那里獲得照顧的義務;并通過《老年人權益保障法》、《城鄉居民養老保險制度》等法律法規細化了國家的具體養老責任，國家再通過民政部門、社保部門、衛生部門等政府機構擔負起老年人的養老需求。這實質上是國家與公民訂立的一種養老契約。因之，各級政府必須樹立契約型養老責任的執政理念，唯有如此，國家才能承擔主要的養老責任，才能加大對城鄉養老資源的投入力度。實言之，踐行契約型的養老責任也是政府獲得合法性的重要基礎之一。當下，政府一再呼吁并積極動員家庭、社區、社會組織、企業等多方力量，協同解決養老難題的理念和行為無可厚非，但是政府的養老責任絕不能推脫，尤其是農村的社會養老服務體系正在起步，且農村社會保障制度并不完善的背景下，政府的責任反而更應強化。換言之，農村養老服務的發展既需要社會資本的介入，更亟需政府的政策支持、人力支持和資金支持。

(二)確立政府間的財權事權責任，并強化中央政府的財權責任眾所周知，地方政府不僅要承擔老年人的養老工作，還要負責當地的低保、養老保險、醫療保險、社會救助等事務。囿于地方政府有限的財權，在社會保障事務領域就存在著雖有政策規定但難以落實的困境。另外，通常而言，只有地方政府完成了國家或省政府的制度規定，才有資格獲得相應的資助資金。山東省規定，對符合建設標準的農村幸福院，中央和省級福彩公益金資助6萬元。市、縣兩級財政部門是將農村幸福院建設和運營補助資金列入預算，而福彩公益資金在性質上屬于社會集資性質，并非來自政府財政。可以預見，中央政府對農村幸福院發展的調控力度方面將存在很大局限。為扭轉財權事權的不對等狀態，就需要確立各級政府間的財權事權責任，并強化中央政府對全國各地養老服務的資金扶持力度。中央政府在2013年至2015年期間，安排中央專項彩票公益金30億元支持農村幸福院建設，這筆資金主要用于補助各地農村幸福院設施的修繕工作和購置設備用品。每個申報的農村幸福院項目可得到3萬元資助。②中央財政三年大約補助全國10萬個農村幸福院建設。截至2013年末，全國共有265萬個自然村53．72萬個行政村。顯然中央的專項資金并不帶有普惠性質，而帶有為完成社會養老服務體系的發展目標而做的短期計劃的色彩。根據對山東省濟南、德州、濰坊等地的調查測算，一個符合政府標準的農村幸福院的日常運營資金水平每年在5萬元左右。理論上而言，中央及省政府補助的6萬元資金能夠維持幸福院的日常運轉，但是補助金用完之后，幸福院的資金來源靠什么?經濟條件好的村莊可依靠村集體的投入，但對于發展落后的村莊，靠集體投入、個人繳費顯然不具備相應的財力。因此，農村幸福院的生存和發展，還必須依靠省級政府及中央政府的持續投入，尤其要加強對經濟落后地區的資金和政策的扶持力度。

(三)培育農村養老服務市場發展的責任古典經濟學理論認為，市場是資源高效配置的最佳手段，但是市場交易行為并不會憑空出現，它需要賣方和買方同時存在，且市場主體在公平競爭的情況下才能發生。易言之，只有潛在的或真實的養老服務市場出現之后，趨利性的民間資本才有進入這個行業的可能。因此，培育農村養老服務市場就非常必要。首先，政府要確保農村老年人有選擇民辦養老機構的經濟能力。與去商品化程度較高的公辦養老機構相比，民辦養老機構多是盈利性的市場組織，它的收費標準和服務水平一般也比較高。然而，由于農村老年人生活來源主要靠勞動收入和子女供養，他們很難有財力進入民辦養老機構。為改變此種情況，政府可采取直接資助老年人或提高農村養老保險水平、低保水平的方式，使老年人具有支付民辦機構養老費用的能力。其次，創新農村養老機構的經營與管理方式，逐步引入市場機制。當下山東省公辦養老機構在經營與管理上行政化色彩濃厚，致使養老機構管理效率低下和服務水平不高。因此，引入市場機制，放開搞活養老機構就很有必要。例如，政府可承擔養老機構的基礎設施建設，然后簽訂合約委托民間資本經營管理;政府還可向民辦養老機構購買居家養老服務、日間照料服務等;三是選擇敬老院作為試點工作，讓渡一部分所有權歸民間資本所有，經營權完全交由民間資本負責，以擴大養老服務對象。再次，政府要創建公平競爭的養老市場環境。當前一些地方政府投資興建了許多高檔的養老機構，它主要面向能夠自理的老年人、退休的公職人員和私營業主等。這種行為既偏離了公辦養老機構優先保障弱勢老年人的福利原則，也無助于公平競爭的養老市場的營造。一如所知，民間資本投資養老市場，需要大量的人力、物力和財力。如果政府對養老資源的分配仍然偏重公辦養老機構，那么民間資本進入養老市場的阻力亦會更大。實言之，發展農村養老服務市場不僅需要有公平競爭的市場環境，在現階段還應當建立面向民間資本的特殊扶持機制，例如在土地、稅收、信貸等方面的持續優惠政策。

(四)完善農村社會保障制度的責任如上所述，不完善的農村社會保障制度嚴重地影響著老年人的生活質量和養老選擇，因此政府亟需對此加以革新。一是提高農村基礎養老金水平。山東省農村基礎養老金每年基本是以5元遞增，2014年才達到70元。經濟發展水平較高的東部地區的基礎養老金水平一般高于全省平均水平，如青島110元、東營120元、煙臺芝罘區110元等。盡管東部地區的農村基礎養老金較高，但是如果老年人沒有其他收入來源，也很難實現自我養老。因此，大幅度提高農村的基礎養老金水平是發展所趨。二是提升農村低保水平和五保救助標準。低保和五保的救助對象一般是社會中的絕對貧困群體，為使其免于貧困陷阱，提高其救助水平就非常必要。研究表明，農村的低保水平和五保標準并沒有體現出與當地經濟社會發展水平相一致的制度規定性，還是一種典型的生存型社會政策。根據社會政策的發展規律，隨著經濟社會的進步，生存型的社會政策應當轉向發展型社會政策。三是擴大社會救助的范圍。低保對象的確定通常依據地方的貧困線，這就容易導致處于貧困線邊緣的群體被排斥在外。醫療救助對象的確定一般又以是否為低保對象為依據展開救助，這也致其他的老年貧困者被排斥在醫療救助之外。因之，社會救助的對象擴展至位于貧困線邊緣的老年人以及失能老年人等群體。四是擴展農村敬老院的功能，由特惠轉向普惠。長期以來，敬老院的供養對象以五保老人為主，并很少向其他弱勢老年人開放。另一方面，不少敬老院又存在著入住率不高、床位等資源閑置的問題。基于此，敬老院可擴展集中供養的人群，適當惠及失能老年人、生活不能自理的老年人以及空巢老年人等群體。與此同時，敬老院的醫養質量、服務管理水平還必須大幅改善。

(五)統籌以省級為方向的城鄉一體化的社會政策責任完善農村社會保障制度有助于就地解決農村的養老服務問題，這也帶有限制農村老年人異地養老的意涵。在全國統一的社會政策體系難以達致的情勢下，山東省可率先實行省級統籌的城鄉一體化的社會政策。此中原因，一是為破解城鄉二元社會結構體制下，長期對農村民生事業的不公正現象。我國長期存在的優先發展城市民生的政策導向，顯然不利于農村老年人的制度化保障。建立以省域公民身份為特征的社會政策，就要求加大對農村養老資源的支持力度。二是順應農村老年人向城鎮轉移的需要。農村大量留守老人的精神慰藉、生活照顧全靠日間照料中心、老年公寓是無法滿足的，進入子女所在的城市養老將是潮流所趨。然而當前不少社會政策(如居家養老政策、社區養老政策等)仍是以戶籍身份為要件來判斷老年人是否有享受資格。這實際上不利于全社會養老問題的解決。這就要求城市管理者在制定社會政策時，要考慮社會政策的開放性和包容性。三是解決養老資源的地域分配不均衡現象。養老服務體系建設較好的農村，一般都是所在市縣的經濟發展水平較高，且集體經濟較為發達的地區，它們也更有機會獲得中央及省政府的資金支持和政策支持。對于經濟發展較為落后的地區，如果投資興建的農村幸福院、敬老院等不符合省政府的文件規定，也就無法獲得上級政府的支持，這又將加劇落后地區的養老弱勢地位。因此，實現省級統籌的社會政策就是要規避養老領域的“馬太效應”現象。

作者：張世青王文娟陳岱云單位：濟南大學政治與公共管理學院 山東凱文科技職業學院