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如果說“十五”期間我國經濟增長的重點，是解決在開放條件下迅速發展、擴大規模的“量”的問題，那么，在“十一五”期間則應在提高企業和產業競爭力水平、增強自主創新能力、全面提升人民生活質量上下功夫，深入推動我國經濟社會“質”的綜合提高。由“量”的擴張到對“質”的重視，這一變化決定了我們對經濟增長方式轉變的認識不能僅僅停留在表面上的資源消耗和環境污染，而應該關注現象背后的主因。在經濟增長方式的轉變中，最根本的障礙應該說是體制。體制障礙的根本既有政府主導配置資源的問題，也有市場要素資源素質低、市場內生機制以及各種傳導機制沒有形成等方面的問題。

一、財政體制的運作方式和功能對經濟增長方式轉變的制約

我國自1994年開始實行的分稅制財政體制是借鑒西方發達市場經濟國家的做法，并結合我國國情而設計實行的一種新型財政體制，它應當有利于社會主義市場經濟的運轉，應當有助于我國統一的全國大市場的形成與發展。然而，實踐證明，現行分稅制財政體制并沒有完全達到這一目標。分稅制財政體制并不排斥局部經濟利益的存在，但是，按照現代財政理論及其所倡導的受益原則要求，不同地方政府轄區的局部經濟利益是指那些以統一大市場為前提條件的、對不具有外溢特征的社會共同事務的需求與供給，因此，它不應當對全國統一大市場的形成與發展產生什么阻力。然而，在新財政體制下，地方政府仍然熱心于上新項目、鋪新攤子，尤其是對那些衩經營性、競爭性的項目感興趣。這種政府行為表明，政府實際上是在參與市場競爭，其結果必然會阻礙全國統一大市場的形成，同時也會阻礙企業經濟效益的提高，不利于全國經濟由粗放型向集約型增長方式的轉變。

政府能否劃清財政職能與非財政職能的界線，能否正確界定財政職能的范圍，能否承擔起政府應當承擔的社會經濟責任，將直接影響乃至制約我國經濟增長方式的轉換。長期以來，我國形成的財政職能“缺位”與“越位”現象嚴重，積重難返。企業辦社會負擔過重、企業社會保障資金不足等，直接拖累了企業，使之勞動生產率難以大幅度提高。從理論上講，在現代市場經濟條件下，目前由企業所承擔的初等及中等義務教育(職工子弟學校)、幼兒園以及職工醫院等，都屬于應當由政府提供的社會共同事務；此外，政府還應當集中組織提供對公民(包括企業職工)的社會保障。然而，在現行財政實踐中，政府并沒有將這些責任承擔起來，在這些領域財政職能實際上是嚴重缺位。而財政職能“越位”，則主要表現為政府現在仍然承擔著許多不屬于財政職能范圍以內的事務。

政府財政職能缺位直接阻礙了我國企業，尤其是國有大中型企業勞動生產率水平的提高及其集約化生產程度的提高。這是因為現行體制下，政府財政職能的“缺位”實際上意味著是通過國有企業被迫進行的“補位”來保證其經濟與社會活動的平衡狀態的，而企業對財政職能的補位，最終必然體現為企業經濟負擔的加重，從而拖累企業使之難以提高其勞動生產率及其生產的集約化程度。

政府財政職能“越位”，在很大程度上阻礙了企業勞動生產率及其生產集約化程度的提高。在這方面的典型表現是，目前我國國有企業的投資決策權仍然牢牢地控制在政府手中，甚至在那些已經在形式上實現了由我國傳統企業制度向現代企業制度轉軌的國有正業當中，這種現象依然存在，不同的是，后者表現為企業法人財產權和國有資產所有權之間的關系糾纏不清。

二、投資體制的不完善對經濟增長方式轉變的制約

總的看來，當前我國投資體制的改革取得了較大進展。但是應該清醒地看到，現行的投融資體制仍然存在許多問題，滯后于其他領域的改革，適應不了建立市場經濟體制的需要。具體表現在：

一是投資主體不夠明確。企業的投資決策權沒有完全落實，城市發展特別是基礎設施和公共服務事業的建設過分依賴政府投資，民間資本難以進入公用事業、社會事業等領域。

二是政府投資行為有待改善。政府對經濟活動的直接干預仍然過多，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高。政府站在企業所有者的角度來審查項目經濟效益、技術路線、資金來源、市場前景，代替企業進行投資決策，容易造成失誤。投資增長過快、規模過大，煤、電、油、運和重要原材料供求緊張的矛盾突出。

三是投資活動中的行政審批仍然過繁。投資建設項目，特別是一些大型項目，從立項、可行性研究，到開工審批等等，往往要經過多道審批，有的還要經過多級審批，程序繁瑣，效率低下。同時，按照項目建設的規模和投資金額大小來劃分各級政府對投資的審批權限，也不適合市場經濟的要求。

四是建設項目管理體制亟待深化。投資風險約束機制尚未形成，有形建筑市場還需健全完善，政府投資項目超規模、超標準、超概算現象依然存在，投資效益有待提高。

五是融資渠道較少。直接融資渠道不暢，中小企業貸款難。

六是投資監管機制不夠完善。政府宏觀調控能力急需提高，投資責任追究制度等法規、制度體系尚未建立。

上述問題的存在，究其原因，主要有以下三個方面：

一是政府在投資活動中的定位不準。受原有計劃經濟體制和政府職能定位的影響，政府在投資活動中傾向于直接參與。盡管政府逐步重視支持外資和民營經濟投資，但其直接參與的投資活動顯然伴隨了一定的財政金融風險。特別是以政府或國有企業為主的投資項目，其決策雖然關注市場需求和價格的變化，但容易著眼于政府任期內目標，對項目中長期發展考慮不足，風險一般較大。此外，政府同時應當是投資活動的監管者，但在其直接參與投資時，為了經濟發展，往往減弱了這方面的職能，突出表現為在土地管理、征地補償、污染排放、安全生產、資源利用等方面出現很多違規現象。

二是投資的調控方式不適應新的形勢。當前的投資調控更加注意使用經濟和法律手段，但調控對市場供求走勢的分析還不夠，完善投資機制的力度還不夠，例如注意了一些行業投資的快速增長，而沒有注意到這些方面產品的供求關系緊張狀況，沒有注意到市場強有力的調節作用；對因為機制不完善而導致的投資行為扭曲注意不夠等，導致調控活動的前瞻性不夠高，調控效果也不夠理想，有時存在逆市場調節，例如控制短缺行業的投資。

三是與投資相關的規則不完善，約束機制不健全。國有企業、國有商業銀行、地方政府的投資風險責任還不夠清楚，助長了一些負盈不負虧的盲目投資沖動，增大了投資風險。行業準入，主要由行政部門通過產業政策進行管理，缺少社會公益性方面的準入規則，例如環境保護、資源利用、安全生產等方面法律法規等。一方面導致行政權力在行業管理上的“造租”活動，另一方面又缺少對社會公眾利益的必要保護，既助長了行政力量與多種投資主體結合的投資擴張和企業尋租，又導致了污染嚴重、資源浪費，安全生產事故頻發等問題。

三、市場經濟體制不健全對經濟增長方式轉變的制約

市場經濟的實質就在于使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。但在建立社會主義市場經濟體制進程中，由于我國起點低，起步晚，加之缺乏經驗，所以至今市場經濟體制還不完善，市場機制也不健全，市場配置資源的作用發揮的不充分，影響了增長方式的轉變。

1、從資源配置來看，生產要素市場還很不完善，市場機制還不能充分發揮作用。突出問題是，資本、土地等要素市場發育滯后，價格形成機制過多的受到行政干預，價格杠桿很難有效地發揮作用。土地作為最重要的生產要素之一，大部分掌握在政府手中。在當前的政績考核制度和征地制度下，土地成為政府的主要收入來源和招商引資的手段，一些地方政府為了招商引資，不惜人為壓低土地出讓價格，甚至搞零地價。往往是一屆政府就把幾十年的土地都批出去了，土地價格不能反映其價值，結果就是鼓勵企業擴張規模，使得我國這么一個土地資源稀缺的大國，還有大量的土地利用效率很低，浪費嚴重。再比如，由于水價形成機制不健全，用水結構不合理，在一定程度上導致了我國水資源利用效率不高，水污染嚴重，水資源短缺和浪費現象并存，嚴重制約了經濟發展。此外，煤、電、油等能源的價格也沒有放開，總體價格水平偏低，不能反映其稀缺程度。在我國目前的礦產資源開采體制下，獲取開采權的成本很低，也使得價格和成本的嚴重脫離，這種扭曲的價格機制不能反映我國資源稀缺情況，造成了使用中的大量浪費。從社會資金配置來看，我國的資本市場還不發達，目前企業所需資金主要來自銀行貸款。但是，我國利率還沒有實現市場化，利率水平偏低，不能反映資金供求關系，并且信貸資金的配置往往受到行政干預。信貸資金的低成本也誘使企業擴大規模，上項目。

2、從市場中的主體看，政府對經濟起著主導作用，并且經常直接干預經濟活動。由于歷史原因，我國的企業投資自主權還沒有真正落實，投資實際上是政府主導的，其主要問題是：政府投資決策的機制不規范，政府投資責任追究制度不健全，決策者不對決策后果負責。在當前的考核體制下，造成了政府追求政績，政府官員忙于招商引資上項目的現象，并且由于官員任期較短，投資往往集中在短期見效的項目上，主要是市政建設和基礎投資，甚至不惜引入對當地環境造成嚴重污染的項目。而真正需要政府關注的教育、醫療、農業等領域，卻投入不足。這使得我國投資率居高不下，并且投資結構扭曲，導致資源配置的低效率。

3、產權制度改革滯緩。產權主體的所有制性質決定市場主體的行為特征：國有產權主體屬于產權關系虛擬性的“全民所有”，其相對應市場主體的價值指向是偏好增量模式，而疏于效益模式；產權關系明晰的非國有產權主體，其相對應市場主體的價值指向則偏好效益模式，而不屑增量模式。由于產權制度改革屬于政治體制與經濟體制改革的結合部領域，其程序安排相對滯后于經濟制度的變革，故客觀上也延緩了技術要素市場需求主體的培育。