本站小編為你精心準(zhǔn)備了環(huán)保法修改方向與重點參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

【摘要】本文在比較我國《環(huán)境保護(hù)法》和美國《國家環(huán)境政策法》的法律實踐的基礎(chǔ)上，提出修訂我國《環(huán)境保護(hù)法》的方向和重點是為政府環(huán)境保護(hù)公共職能的統(tǒng)一性提供更充分的保障。

【關(guān)鍵詞】修改；環(huán)境保護(hù)法；公共職能；統(tǒng)一

【英文關(guān)鍵詞】Amendment；EnvironmentalProtectionLaw；PublicFunctions；Unification

【正文】當(dāng)前，學(xué)界和政府有關(guān)部門都在研究《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“《環(huán)保法》”）的修訂問題。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部《中華人民共和國環(huán)境法典》；有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將《環(huán)保法》上升為由全國人大制定的“基本法”。這兩個建議，一個建議法律形式的變化，另一個建議立法機(jī)關(guān)層次的變化。這兩種變化似乎并不必然導(dǎo)致我國環(huán)境管理的改善。立法的首要問題是搞清楚現(xiàn)實對立法提出的關(guān)鍵問題和要求是什么？法典化和提升環(huán)保法為基本法，似乎都不是現(xiàn)實對立法提出的需要解決的關(guān)鍵問題。

人們常說我國的《環(huán)保法》同美國的《國家環(huán)境政策法》一樣，都是關(guān)于環(huán)境保護(hù)事項的“基本法”。同屬這種環(huán)境保護(hù)事項的基本法，為什么我國的《環(huán)保法》在施行十幾年后出現(xiàn)了一定程度的“空心化”問題，而美國的《國家環(huán)境政策法》卻無此問題，長盛不衰？十幾年來（如果從1969年算起，美國的時間更長），兩國的國內(nèi)環(huán)境形勢都有很大變化。為什么我國的《環(huán)保法》現(xiàn)在甚至面臨廢除的問題，而美國的法卻沒有。其中原因，不是我國的經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展等理由所能夠完全解釋清楚的。這個問題，很值得研究。

我認(rèn)為，現(xiàn)實對《環(huán)保法》的修訂所提出的關(guān)鍵問題有兩個。它們是互相關(guān)聯(lián)的。針對這兩個問題來修訂《環(huán)保法》也許能夠達(dá)到改善我國環(huán)境管理的立法目的。

第一個問題是有法不依的問題。

現(xiàn)實中有兩種不遵守法律的現(xiàn)象。一是政府部門有法不依。二是開發(fā)者或生產(chǎn)者有法不依。兩者相比，前者更具根本的意義，更需要法律的規(guī)范和制約。最近發(fā)生的所謂“環(huán)保風(fēng)暴”（國家環(huán)保總局喝令停止30多項建設(shè)項目），凸現(xiàn)政府部門有法不依的問題。

環(huán)境是公共品。對開發(fā)者和生產(chǎn)者而言，對公共品的濫用或存在有法不依的動機(jī)或者誘惑，從經(jīng)濟(jì)人的觀點看，是可以理解但不能容許的。在缺乏公共管制的自由市場條件下，他們必然這樣做。這就是所謂“公地的悲劇”。但對于政府而言，這種對公共品的濫用卻是不可理解也不能容許的。因為政府的職能就是通過管制來保障公共福利，提供公共產(chǎn)品，防止“公地悲劇”的發(fā)生。

我們的政府中，一部分，如環(huán)保局，努力地執(zhí)行環(huán)境法律，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)公共品。但同時另一部分，如某些負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)的部門，有時卻無視環(huán)境法，從事著犧牲環(huán)境和生態(tài)，謀求短期GDP增長的事情。這兩類政府部門在對待環(huán)境這個公共品上的態(tài)度截然相反。在有些地方，由于地方行政首長單打一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，環(huán)保部門甚至不能有效行使其法定的職能。因此，“環(huán)保風(fēng)暴”揭示我們的政府在完整地、統(tǒng)一地履行公共職能方面存在比較大的問題。

第二個問題是現(xiàn)行法律缺乏對政府有法不依的監(jiān)督和矯正手段，既缺乏對政府和政府官員的問責(zé)機(jī)制。

首先，對于政府部門不遵守環(huán)境法律的建設(shè)活動或規(guī)劃性活動，現(xiàn)行法律的問責(zé)機(jī)制或責(zé)任機(jī)制太薄弱。問責(zé)一詞，似乎是最近流行的。也許它比較好的翻譯了英文中的一個重要法律術(shù)語Accountability（指應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的情況）。我國是以強(qiáng)勢行政來管理的國家。對我國行政部門的問責(zé)Accountability是一個長期忽略的問題。所以，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)的政府部門，在沒有“環(huán)保風(fēng)暴”的情況下，可以安然無事地進(jìn)行違法環(huán)境法的建設(shè)活動。“環(huán)保風(fēng)暴”可以說是我國的一種特殊的問責(zé)形式。盡管不能長期靠這種刮風(fēng)暴的辦法來對待政府有法不依的問題，但它畢竟揭示了現(xiàn)實存在的問責(zé)機(jī)制薄弱的問題。其次，對于政府部門執(zhí)法不嚴(yán)的問題，現(xiàn)行法律的問責(zé)機(jī)制也有問題。在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的指導(dǎo)思想下，不少地方的政府對于地方上的開發(fā)者和生產(chǎn)者的違反環(huán)境法的行為睜一只眼，閉一眼，執(zhí)法不嚴(yán)。法律對這種政府的不作為情況，缺乏追究責(zé)任的機(jī)制。

一方面是有法不依，特別是政府有法不依，另一方面是對違法或有法不依的情況缺乏問責(zé)機(jī)制，這也許是我國《環(huán)保法》的修改需要對待的關(guān)鍵性問題。或者換個方式說，法律如何保障政府能夠完整統(tǒng)一地履行公共職能，也許是《環(huán)保法》的修改真正應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。

綜上所述，我認(rèn)為，修訂《環(huán)保法》的方向和重點，應(yīng)當(dāng)是從實體法和程序法上，尤其是從程序法上，全面加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)公共職能，使環(huán)境價值和經(jīng)濟(jì)價值在政府各個部門中真正統(tǒng)一起來，使我們的政府成為一個能夠完整統(tǒng)一地行使環(huán)境保護(hù)公共職能的政府。政府各部門都重視環(huán)境保護(hù)，何愁管不住市場失靈，即市場主體的“公地悲劇”？

在確定了立法重點后應(yīng)當(dāng)怎么做，即如何使政府各部門都重視環(huán)境保護(hù)？如何全面加強(qiáng)政府的環(huán)境保護(hù)公共職能？美國的經(jīng)驗值得借鑒。美國這方面的經(jīng)驗很多。其中《國家環(huán)境政策法》的制定是其一。在上個世紀(jì)60年代后期，美國在對外事務(wù)上，頭等大事是越戰(zhàn)。在內(nèi)政方面，環(huán)境問題是一個舉國關(guān)心的大事。尼克松的一個歷史性貢獻(xiàn)，除了恢復(fù)對華接觸外，還有一個就是在1969年簽署《國家環(huán)境政策法》（NEPA）。

美國的《國家環(huán)境政策法》主要規(guī)定三件事。

一、宣布美國的國家環(huán)境政策；

二、設(shè)立總統(tǒng)咨詢機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境質(zhì)量委員會；

三、建立環(huán)境影響評價程序。

這三件事現(xiàn)在大家都知道。但是，其中有些重要問題，人們可能沒有認(rèn)真想過或者根本不知道，那就是，美國為什么在那時要宣布國家環(huán)境政策？宣布國家環(huán)境政策主要是針對誰？《國家環(huán)境政策法》如何保障國家環(huán)境政策得到遵守？

在當(dāng)時，美國的污染問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重并引起公眾的強(qiáng)烈反應(yīng)，而美國聯(lián)邦政府各部門的現(xiàn)行法定職權(quán)沒有關(guān)于保護(hù)環(huán)境的內(nèi)容，或者，存在同保護(hù)環(huán)境不一致的地方。這是美國國會決定制定和宣布國家環(huán)境政策法的主要原因。

國家環(huán)境政策法主要是針對誰？針對公民，污染者還是政府？是后者——政府。

如何保障國家環(huán)境政策得到切實遵守？《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了兩個辦法。一是環(huán)境影響評價制度。二是要求聯(lián)邦政府各部門（注意，是各個部門，沒有例外）都對照國家環(huán)境政策法，檢查現(xiàn)行法律對本部門的授權(quán)，看其是否存在同國家環(huán)境政策不一致的地方，并且對總統(tǒng)提出修改該對部門的授權(quán)法的建議，使其同國家環(huán)境政策統(tǒng)一起來。

因此，我們可以看到，美國當(dāng)時的情況同我們現(xiàn)在的情況有些類似。那就是政府各部門的法律授權(quán)存在或多或少存在同國家環(huán)境政策不一致的情況。這種不一致，妨礙著美國政府完整統(tǒng)一地行使公共職能，因此需要糾正。糾正的辦法，就是將政府各部門的職能與國家環(huán)境政策統(tǒng)一起來，或者倒過來說，以國家環(huán)境政策統(tǒng)一政府各部門的職能。

關(guān)于《環(huán)保法》的修改，我認(rèn)為關(guān)鍵是找準(zhǔn)問題和“抓手”。我主張將來修訂時，參考美國國家環(huán)境政策法的立法經(jīng)驗，規(guī)定中國的國家環(huán)境政策，并且以其統(tǒng)一政府各部門的公共職能及其行使。如何以通過法律使政府各部門都真正將保護(hù)環(huán)境作為法定職能的一部分或者作為在履行職能時不能與之沖突的一個原則，也許是我國的《環(huán)保法》修訂應(yīng)當(dāng)關(guān)注的中心問題。

【注釋】[1]本文是作者于2005年2月22日在全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會舉辦的“中國環(huán)境立法研討會”上的發(fā)言。