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2013年以來，深圳、上海、北京等7省市先后啟動了碳排放權交易試點，試點省市排放配額分配主要以免費發放為主，其根據是我國能源價格由政府制定，企業沒有定價自主權，不能轉嫁碳排放成本，免費分配有利于穩定市場預期，降低引發通貨膨脹的風險，但從國外碳排放交易實踐來看，免費分配會產生諸多問題，本文就國外碳排放權交易中配額分配與碳價波動的相關問題進行深入分析，并對我國碳市場制度建設以及碳價管理提出科學的對策建議。

一、碳排放配額分配的經濟學分析

碳排放配額源于法律層面對排放權的界定。美國在1990年《清潔空氣法》修正案中對排放權做出明確界定:排放權不是財產權，而是一種有限的政府授權。為了公眾健康和社會福利，在特定條件下可對排放權的使用做出限制或修改，并允許在法律框架下進行排放權交易，從而確立了SO2排放交易的法理依據。按照經濟學原理，如果某種物品沒有價格，就不能得到充分有效地利用，對碳排放配額進行分配與交易目的是對碳排放進行定價，使企業由免費排放向付費排放轉變，推動建立減碳的經濟激勵機制。由于企業無償獲得碳排放配額，免費發放配額不能使企業面臨控排壓力，也缺乏積極性投資低碳技術。同時，通過碳排放權交易，碳排放配額具有市場價值與資產屬性，政府免費分配碳排放配額實質上是在補貼企業。免費分配配額會導致很多經濟扭曲:為獲取更多補貼，企業有動機夸大歷史排放進行數據造假，籍此獲得更多收益。在當前企業歷史排放數據不完善的情況下，由于政府和企業信息不對稱，勢必會導致碳排放配額超發，進而導致碳價保持在較低水平，碳價過低難以發揮價格信號、經濟激勵與投資引導的功能，削弱了碳市場的有效性。免費分配碳排放配額不僅會造成市場扭曲，也推動能源產品和服務價格上漲。壟斷型能源企業通過倒賣排放配額獲益，通過提高終端消費者的能源價格來轉嫁碳排放成本。因此，通過免費配額促使生產者不提高產品價格的想法是不切實際的，可行的做法應是拍賣碳排放權獲得一定的收益，并將所得收益彌補消費者因價格上漲造成的福利損失，進而實現碳交易的社會福利中性。綜上，避免排放配額的免費分配，通過拍賣或有償分配，有利于緩解免費分配引發的市場與道德風險，同時促進企業提供真實、準確的排放數據，有利于提高碳市場的有效性。

二、國外碳交易實踐與價格調控

(一)國外碳交易實踐普遍經歷了碳價的較大波動歐盟排放交易體系(EU－ETS)作為世界上最大的碳交易市場，自成立運行以來，經歷了兩次大的價格波動:一次是2008年碳價幾乎崩潰;另一次是2012年以來碳價一直在低位運行。碳價從2011的20歐元每噸下降到2013年的5歐元，隨后維持在4－5歐元水平，2014－2015年基本在7－8歐元左右。據研究碳價只有保持在30歐元左右，才會對企業生產與低碳發展產生實質性影響，顯然目前碳價水平過低。歐盟各成員國對排放配額的分配以及“折量拍賣”的協商進展緩慢①，進一步加劇了碳價的不確定性。英國經濟學家雜志(THEECONOMIST)認為EU－ETS事實上已經破產，在未來很長一段時間，EU－ETS仍將處在混亂當中，碳價波動的原因在于:一是經濟衰退導致配額需求下降;二是碳排放配額過度供給，EU－ETS第一期發放了過多的免費配額，估計超發15－20億噸。未來，歐盟如何改革來提振碳價將會在世界范圍內產生影響。EU－ETS價格崩潰充分說明配額分配對碳價具有決定性影響，碳價大幅波動會帶來較大風險:導致碳市場難以作為穩定、可靠的市場融資來源，同時，低碳投融資決策缺乏依據，社會資金難以投資于節能減碳。然而，對于碳價過低仍有不同認識:有人認為碳價過低意味著碳市場的失敗，但哈佛大學教授RobertStavins認為這是對總量控制與交易市場的誤解，低價格本身不是問題，重要的是總量控制與交易市場的制度設計，要看碳市場的風險防范機制是否完善。不僅歐盟碳價經歷了較大波動，美國也如此。區域溫室氣體行動(RGGI)是美國第一個總量控制型排放交易市場，該市場于2009年開始運行，目前該市場只限于電力行業，涵蓋美國10個州約211個發電廠，納入的CO2排放占該區域CO2排放總量的21%，其減排目標是到2018年將電力部門排放量減少10%。RGGI吸取了歐盟的教訓②，初始排放配額分配以拍賣為主，并將拍賣所得投入節能減排和新能源領域，推動降低終端能源消費和創造就業崗位。由于電力市場不參與國際市場競爭，沒有產業保護方面的問題也促進了采取拍賣制度，行業接受統一的排放約束，以及統一的配額分配和交易規則，具有較好的公平性。從目前全球發展趨勢來看，配額拍賣將逐步取代配額免費分配，EU－ETS第二階段和第三階段已提高配額拍賣的比例，尤其在電力行業。盡管拍賣配額有助于穩定碳價，但容易遭致企業反對。與歐盟一樣，美國工業部門普遍反對配額拍賣制度。加州碳交易市場(CaliforniaCap－and－TradeProgram)涵蓋加州350個行業近600家企業，占加州溫室氣體排放總量的85%。碳市場首先納入電力行業和大型工業企業，再逐步擴展到交通運輸、天然氣及其它能源行業。由于企業反對，最終加州選擇免費和拍賣相結合的方式來分配配額。為避免工業轉移排放以及市場競爭的不利影響，工業行業和電力輸送部門得到免費排放配額。

(二)碳價大幅波動的深層次原因1.碳交易初始配額分配多采取免費配額在總量控制與排放權交易市場體系中，總量目標設定普遍沒有對企業排放形成有效約束，造成這一問題的主要原因在于政府和企業之間信息不對稱，初始配額免費分配易引發配額過剩，使得在企業既有的技術條件下，不用經過努力就可以實現排放目標。初始配額供給過剩給碳市場的運行帶來很多負面影響:碳價大幅下跌、企業減排努力減弱以及碳市場未來前景不確定等。EU－ETS的實踐表明，初始配額免費分配存在很多弊端:EUA價格在分配初期大幅走高，意味著排放企業得到了大筆“意外之財”。“意外之財”取決于配額的機會成本(OpportunityCost，配額所應該具有的市場價值)與排放企業的“獲得成本”(AcquisitionCost，管制對象為獲得配額所支付的成本)之差，在免費分配的情況下企業初始配額獲得成本是零，因此配額免費分配相當于憑空給企業帶來“意外之財”。與此同時，企業通過上漲能源及相關產品價格將排放成本轉嫁給終端消費者，而終端消費者沒有得到任何形式的補貼。但碳排放權交易初期采用免費分配配額也有一定的客觀原因:一是不會直接增加在位企業的成本，給在位企業提供一定的緩沖期，來調整能源結構和改進節能減排技術;二是可以使參與國際競爭的行業在全球市場上保持競爭優勢;三是可以防止在位企業轉移排放，有利于提高碳市場的環境有效性;四是采用免費分配有利于獲得企業對碳交易的支持，便于推進相關工作。2.宏觀經濟形勢和能源結構變化導致排放控制目標寬松，推動碳價大幅波動碳排放總量控制與交易市場，如果設計、執行和實施得當，可以以較低的成本實現排放總量控制目標:如果總量控制目標控制過于寬松，顯然達不到限制排放的目的;如果總量控制目標過于嚴格，會對企業生產和人民生活造成較大不利影響。合理的總量控制目標既要考慮經濟、企業與社會的可承受度，又要實現既定的減排目標，還要考慮到配額分配的公平性問題，因此總量控制目標設定是多目標決策及平衡問題。通常，排放總量目標設定依賴于模型預測，由于經濟增長率、行業產出水平預測存在較大的不確定性，一些外生變量和突發因素無法在事先充分估計，如經濟下滑使制造業企業產出減少，從而導致排放量基準線預測與實際情況發生較大偏差。如美國RGGI東北部不受監管的電力部門由于受天然氣在能源結構中的份額提高、經濟衰退工業和商業部門電力需求大幅下降、氣候溫和使得取暖和制冷能源需求減少等多種因素影響，導致其實際排放遠低于事先設定的排放總量目標，出現了排放配額需求減少，同時市場預期天然氣價格下調等因素加劇了碳價波動。3.政府不合理的干預加劇了市場價格波動美國以1990年《清潔空氣法修正案》為基礎，推出了SO2總量控制與交易市場，即酸雨計劃(AcidRainProgram)。在世界范圍都認為該計劃中取得了成功，尤其是第一階段，SO2排放量下降速度超過預期，取得明顯的減排效果:2007年，受限制污染源的二氧化硫排放總量首次低于酸雨計劃的目標總量，比2010年的官方期限提前3年，此后呈現繼續下降的趨勢。同時，環境質量得到較大的改善:1995年美國東部酸雨出現次數減少了10%－25%，2003年湖泊和溪流的酸污染情況得到有效控制。盡管美國確實降低了SO2排放量，但在酸雨計劃實施二十年后，研究發現酸雨計劃并不是導致SO2下降的主要原因，而是美國早期的鐵路放松管制，鐵路運輸管制放開導致運輸成本下降，使用西部低硫煤來代替當地高硫煤所致，因此，是能源結構變化引起了SO2排放的下降。可以說，政府因為錯誤的原因做了正確的事情，但政府在酸雨計劃后來的實施中，不合理干預如法院判決和后續監管措施，卻導致了SO2交易市場崩潰，這說明政府既可以創造市場，也可以破壞市場。同時，酸雨計劃實踐再次證明，免費分配配額會導致配額過剩，且導致配額價格較低。如果排放權初始分配存在結構性問題，當外部關聯市場發生變化時，市場失靈就會加劇，應當從公平、減排壓力適當、供求平衡等方面設定排放總量及配額分配方案，并從強化技術減排、增加市場透明度、設置調整機制等方面建立風險控制機制。

三、國外碳交易與碳價調控對我國的啟示

(一)初始排放配額盡量避免免費分配碳排放配額的初始分配是碳交易的前提，關系到整個碳交易市場的運行成效，乃至成敗。碳排配額的分配需要解決公平和效率兩方面的問題，同時還有考慮排放配額分配對碳價的影響，以及對企業生產經營與投資決策的影響。國外實踐充分表明，免費分配導致會配額過剩，應盡可能避免免費分配配額。在碳交易初期，由于缺乏數據，為提高企業參與碳交易的主動性和積極性，配額分配通常采用免費分配方式，但即使是免費分配，至少也要按基線法分配配額;隨著排放數據的逐漸完善，配額分配要采取漸進混合模式，逐步增加拍賣比例，避免配額超發。

(二)設立動態的排放總量控制目標，根據宏觀經濟形勢與能源結構變化調整如果排放總量目標約束較弱，造成排放配額過度發放，容易導致碳價低迷甚至崩潰。當經濟形勢低迷時，企業產出下降導致排放配額需求不足，需要及時修訂排放總量目標。目前我國碳排放權交易尚處于試點階段，普遍存在企業承受能力不足、政府管理水平較低、信息不對稱以及低碳投入少等問

題，總量目標設定要考慮行業差異區域差異與發展空間、行業特征與競爭力以及碳交易試點的要求，根據宏觀經濟形勢與能源結構變化進行適時調整，以保障碳市場的平穩運行。(三)推動完善碳交易市場基礎設施和能力建設碳排放數據是排放配額分配和市場有效運行的基礎和前提，衡量碳交易市場的成效，保證碳排放總量限額得到遵守，杜絕配額分配的操縱和壟斷現象，均需要全面、完整、可靠的數據作為依據。當前我國溫室氣體排放統計數據非常匱乏，缺乏數據報告與核查機制，難以確認排放數據的有效性與真實性，碳市場基礎設施不成熟、不完善，因此需要盡快完善能源與溫室氣體排放統計數據報告、統計、監測與核查體系，引入第三方核查機構，建立統一的監管標準和監測機制。

(四)建立科學合理的碳排放配額儲備和碳價調控制度一是建立碳排放配額儲備制度。排放配額儲備是政府調控碳市場的重要工具，通過儲備配額的買入與賣出可以防止碳價的劇烈波動，為市場提供穩定的碳價格信號。此外，配額儲備還可以用來滿足新建工廠的配額需求。二是建立合理的碳排放價格“閾值”與干預制度。如果市場碳價低于最低限價，政府就出手進行干預，通過購買排放配額進行儲備來提振碳價;如果市場超過最高限價，政府則賣出排放配額來平抑碳價，從而使碳價保持在合理、穩定的水平，發揮碳價對低碳產品投資與技術研發的引導作用。

(五)建立碳稅和碳交易相結合的綜合碳價制度碳市場體系中碳價會存在較大的波動性，美國耶魯大學著名經濟學家諾德豪斯教授認為這是碳市場自身難以避免的問題，需要借助價格機制(碳稅)才能實現有效的減排。碳稅具有固定性和法律性，企業可以依照自身情況選擇最優的減排路徑，這是成本最小的減排政策工具。國外實踐表明總量控制碳交易適用于大型排放源，碳稅(能源稅)則適用于分散的點源。這兩種工具并不是相互排斥的關系，通過合理設計可以實現相互促進。為減少碳價大幅波動，可以嘗試建立碳稅和碳交易相結合的綜合碳價制度，在碳價出現大幅波動以及不宜采用碳交易的領域，通過征收碳稅來提高減排成本的穩定性和減排體系的有效性。

(六)推動建立公正、透明的碳交易市場秩序我國當前的碳交易市場試點，具有濃厚的政府主導色彩，碳價水平未必是市場供求關系的反映，碳市場發展存在淪為“政策市”的風險，甚至可能成為少數人謀利的工具。發達國家雖有嚴格的制度來阻斷政商之間的利益輸送，但由于政治選票問題，仍采取免費分配排放配額，這已成為歐盟排放交易體系繼續運行面臨的重大問題。對我國來說，如何避免排放配額的分配受到企業及相關利益集團的不當影響，提高配額分配的公平性以及透明度，是碳市場制度建設的重要內容。國外實踐表明，按照祖父制歷史法(grandfathering)分配排放配額會“鞭打快牛”，不利于推廣低碳技術;而按照排放基線法有利于提高配額分配的公平性，有助于推動低碳技術創新，選擇適當的配額分配方式有助于提高碳市場的公正、透明。

作者：劉長松 單位：國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心