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采辦引導(dǎo)體制和行業(yè)管理體制是各國(guó)國(guó)防工業(yè)的兩種主要管理模式。比較它們形成的基礎(chǔ)和原因，揭示它們的特點(diǎn)和規(guī)律，從而為我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)管理體制的改革、完善和創(chuàng)新提供借鑒，有利于我國(guó)國(guó)防科技工業(yè)又好又快的發(fā)展。

一國(guó)防工業(yè)采辦引導(dǎo)體制，指的是軍方采辦部門通過(guò)購(gòu)買活動(dòng)來(lái)引導(dǎo)國(guó)防工業(yè)發(fā)展的組織方式。美國(guó)是這種模式的代表。美國(guó)除了由能源部對(duì)核軍民產(chǎn)品、國(guó)家航空航天局對(duì)民用和部分軍用航空航天項(xiàng)目的研制和生產(chǎn)實(shí)行行業(yè)管理外，沒有設(shè)立專門的國(guó)防工業(yè)部，（見圖1）也沒有制訂專門的國(guó)防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。美國(guó)通過(guò)國(guó)防部和三軍采辦部門與國(guó)防工業(yè)發(fā)生關(guān)系，通過(guò)武器裝備發(fā)展的規(guī)劃和計(jì)劃引導(dǎo)國(guó)防工業(yè)發(fā)展，通過(guò)分階段向承包商支付采辦費(fèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)防工業(yè)的投入。這種模式形成的基礎(chǔ)和特點(diǎn)主要有:

第一，美國(guó)國(guó)防工業(yè)以私有私營(yíng)企業(yè)為主。美國(guó)國(guó)防工業(yè)中的國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)主要是軍內(nèi)科研實(shí)驗(yàn)單位和修理廠，國(guó)有私營(yíng)企業(yè)主要是核武器研制生產(chǎn)綜合體以及彈藥廠，像波音、洛克希德•馬丁、諾斯羅普•格魯曼、通用動(dòng)力和雷神這樣多業(yè)經(jīng)營(yíng)的軍工巨頭均為私有私營(yíng)企業(yè)。而要引導(dǎo)私有私營(yíng)軍工企業(yè)調(diào)整能力、結(jié)構(gòu)和布局，自然不能采取由政府部門進(jìn)行資產(chǎn)劃撥和關(guān)停并轉(zhuǎn)的方式。在國(guó)防工業(yè)同樣以私有私營(yíng)企業(yè)為主、國(guó)有國(guó)營(yíng)單位只限于軍隊(duì)研究所、試驗(yàn)中心和海軍修理廠的德國(guó)，實(shí)行的也是采辦引導(dǎo)體制，政府只設(shè)立國(guó)家航天局對(duì)民用航天項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)管理。

第二，美國(guó)國(guó)力雄厚，國(guó)防工業(yè)強(qiáng)大，可以不通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策來(lái)推動(dòng)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展，因此產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施者——政府行業(yè)管理部門就成為多余。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是一國(guó)產(chǎn)業(yè)落后于或者可能落后于其他國(guó)家時(shí)，該國(guó)政府采取的振興措施的總和。受到二戰(zhàn)嚴(yán)重破壞、急于東山再起的日本，就是通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策的方式來(lái)重振重化工業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省作為重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的主要實(shí)施者，雖然幾經(jīng)變化，但權(quán)利越來(lái)越大。它的制造產(chǎn)業(yè)局下設(shè)飛機(jī)、武器和宇宙產(chǎn)業(yè)處，負(fù)責(zé)國(guó)防工業(yè)的行業(yè)管理。同時(shí)，日本受戰(zhàn)敗國(guó)地位限制沒有獨(dú)立的國(guó)有國(guó)營(yíng)軍工企業(yè)，80%的裝備科研項(xiàng)目和幾乎百分之百的裝備制造項(xiàng)目由私有私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，因此日本防衛(wèi)省的采辦活動(dòng)對(duì)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展也發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。二戰(zhàn)后日趨衰落的英國(guó)為了維護(hù)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的地位，需要使英軍的裝備和保障保持世界級(jí)水平，也需要發(fā)揮國(guó)防工業(yè)在英國(guó)經(jīng)濟(jì)中提供高價(jià)值的就業(yè)機(jī)會(huì)、技術(shù)創(chuàng)新和出口的重要作用，因此也先后制定了多個(gè)國(guó)防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。這就使奉行自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、私有私營(yíng)軍工企業(yè)比重很大的英國(guó)，仍然由貿(mào)工部對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)行行業(yè)管理。

第三，美國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的特點(diǎn)是對(duì)外資壁壘高筑，對(duì)內(nèi)資則幾乎沒有門檻，從而使通過(guò)行業(yè)管理來(lái)審批國(guó)防工業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入成為多余。美國(guó)私有私營(yíng)企業(yè)和國(guó)有私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)絕大部分的國(guó)防研制項(xiàng)目，又形成了三級(jí)承包商架構(gòu)，軍方采辦機(jī)構(gòu)只要通過(guò)招標(biāo)方式就可以把不合格者排斥于市場(chǎng)之外。而對(duì)外資進(jìn)入美國(guó)國(guó)防工業(yè)市場(chǎng)的審批，則有外國(guó)投資委員會(huì)承擔(dān)。它的辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在美國(guó)財(cái)政部，由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、商務(wù)部、貿(mào)易談判代表處、司法部、國(guó)土安全部以及總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席、科學(xué)技術(shù)辦公室主任、管理及預(yù)算辦公室主任等13個(gè)部門組成，是美國(guó)對(duì)外資實(shí)行保護(hù)主義的巨獸，其重點(diǎn)設(shè)防領(lǐng)域包括國(guó)防工業(yè)以及港口、電訊、石油等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，歧視對(duì)象主要是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)和國(guó)有民營(yíng)企業(yè)（即所謂的外國(guó)政府控制或有外國(guó)政府背景的外國(guó)公司）。1990年中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司購(gòu)買美國(guó)西雅圖飛機(jī)零部件制造商MAMCO公司時(shí)，即被該委員會(huì)立案并交美國(guó)總統(tǒng)親自否決。本世紀(jì)初中海油公司并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科石油公司時(shí)，雖然通過(guò)了美國(guó)的反壟斷審查，但在美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)實(shí)施國(guó)家安全審查的威脅下，中海油公司不得不撤回了收購(gòu)要約。美國(guó)已經(jīng)有如此森嚴(yán)的外國(guó)投資壁壘，使它沒有必要再設(shè)立管理國(guó)防工業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的行業(yè)機(jī)構(gòu)。

二國(guó)防工業(yè)行業(yè)管理體制，是國(guó)家通過(guò)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、建立經(jīng)濟(jì)主管部門、進(jìn)行投資活動(dòng)來(lái)發(fā)展國(guó)防工業(yè)的組織方式。這一模式的形成原因和特點(diǎn)主要有：

第一，實(shí)行這種體制的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)比較低，國(guó)防工業(yè)比較弱小，需要通過(guò)制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策來(lái)加快發(fā)展，而實(shí)行行業(yè)管理有利于國(guó)防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實(shí)。與此相比，實(shí)行采辦管理體制的美國(guó)，碰到要為國(guó)防工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，軍方往往無(wú)能為力。例如冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)軍費(fèi)急劇縮減，為了維持國(guó)防工業(yè)的能力，軍方只能在采辦領(lǐng)域制訂諸如只研制樣機(jī)、低速生產(chǎn)、限量采購(gòu)這樣的政策。美國(guó)為了推動(dòng)國(guó)防工業(yè)的軍轉(zhuǎn)民，還得請(qǐng)國(guó)會(huì)出面立法，了《1992年國(guó)防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過(guò)渡法》。

第二，實(shí)行這種體制的國(guó)家軍工企業(yè)比較弱小，“看不見的手”遠(yuǎn)水難救近火，需要通過(guò)政府投資設(shè)立國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)的方式來(lái)加以改變。這就要有行業(yè)管理機(jī)構(gòu)組織編制發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，安排相關(guān)投資項(xiàng)目并予以落實(shí)。國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)后，要有行業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)它們的績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和監(jiān)督，以保證國(guó)家投資發(fā)揮作用。國(guó)防工業(yè)發(fā)展起來(lái)后，還需要行業(yè)管理機(jī)構(gòu)引導(dǎo)軍工企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)、布局和能力調(diào)整，進(jìn)行體制機(jī)制改革，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第三，實(shí)行這種體制的國(guó)家一般都有比重較大的國(guó)有國(guó)營(yíng)軍工企業(yè)。例如原蘇聯(lián)解體后，俄羅斯成為了資本主義國(guó)家，但由于國(guó)有國(guó)營(yíng)軍工企業(yè)仍然占很大的比重，（見表1）因此一直對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)行行業(yè)管理體制。1991年俄羅斯把9個(gè)國(guó)防工業(yè)部并入工業(yè)部，1992年和1996年先后獨(dú)立成為國(guó)防工業(yè)委員會(huì)和國(guó)防工業(yè)部。1997年它把國(guó)防工業(yè)部并入經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易部，由經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易部承擔(dān)國(guó)防工業(yè)行業(yè)管理職能。2000年再把國(guó)防工業(yè)行業(yè)管理職能交由工業(yè)與科技部，經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易部只保留軍事訂貨、動(dòng)員和國(guó)有資產(chǎn)管理職能。2004年又成立工業(yè)與能源部，下設(shè)7個(gè)國(guó)防工業(yè)管理局進(jìn)行行業(yè)管理。（見圖2）這里的例外是印度。它的軍工企業(yè)大多為國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)，實(shí)行行業(yè)管理體制，但實(shí)施者卻是軍方采辦機(jī)構(gòu)。（見圖3）這是由于印度國(guó)有國(guó)營(yíng)軍工企業(yè)的型號(hào)研制能力很弱，國(guó)防部國(guó)防研究與發(fā)展局直屬的國(guó)防研究與發(fā)展組織不僅負(fù)責(zé)預(yù)研，而且直接承擔(dān)了彈道導(dǎo)彈、輕型航空母艦、主戰(zhàn)坦克等主要型號(hào)的研制，其余重要的主戰(zhàn)裝備大都依靠進(jìn)口所致。隨著印度國(guó)有國(guó)營(yíng)軍

工企業(yè)型號(hào)研制能力的提高，它們隸屬于軍方采辦機(jī)構(gòu)的體制也會(huì)逐步發(fā)生變化。因?yàn)檫@種狀況不利于印度國(guó)防工業(yè)加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，改變自我封閉的狀態(tài)。第四，實(shí)行這種體制的國(guó)家軍民結(jié)合、寓軍于民水平比較低。它們的軍工企業(yè)多為國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)，在實(shí)施趕超戰(zhàn)略中形成了主要滿足軍事需求的剛性結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在要發(fā)展軍民結(jié)合、寓軍于民，需要行業(yè)管理部門制訂政策、法規(guī)并輔之以必要的投資手段。因?yàn)檐娪眉夹g(shù)與民用技術(shù)的相互轉(zhuǎn)換，離不開二次開發(fā)和再投資，需要政府行業(yè)管理部門“扶上馬送一程”。同時(shí)，發(fā)展軍民結(jié)合、寓軍于民需要打破軍工企業(yè)形成的自然壟斷，在武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)。而要保證競(jìng)爭(zhēng)的有序和安全，就需要行業(yè)管理部門在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行許可制度。

三通過(guò)比較上述兩種國(guó)防工業(yè)管理模式，我們可以得到以下一些啟示：

第一，國(guó)防工業(yè)管理體制由一國(guó)的國(guó)情所決定，必須符合本國(guó)國(guó)防工業(yè)的實(shí)際情況。在美國(guó)這樣的國(guó)防工業(yè)比較發(fā)達(dá)、一級(jí)承包商實(shí)力雄厚而且絕大部分是私有私營(yíng)企業(yè)、軍民結(jié)合寓軍于民基本形成的國(guó)家，實(shí)行采辦引導(dǎo)體制，可以大大節(jié)約國(guó)防工業(yè)的制度成本。反之，則會(huì)影響國(guó)防工業(yè)的運(yùn)行質(zhì)量和效率，從而大大增加國(guó)防工業(yè)的交易成本。

第二，實(shí)行采辦引導(dǎo)體制，并不排斥必要的行業(yè)管理，因此包括美國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)防工業(yè)大國(guó)，均不同程度地實(shí)施了行業(yè)管理。因?yàn)閲?guó)防工業(yè)作為戰(zhàn)略性的公共品業(yè)，不可能像一般商品業(yè)那樣都追求收益最大化，因此不論發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家如何追捧新自由主義的私有化，都不能使國(guó)有國(guó)營(yíng)企業(yè)徹底退出國(guó)防工業(yè)。

第三，國(guó)防工業(yè)從技術(shù)上說(shuō)具有天生的軍民結(jié)合本性，因此從一開始就不適宜完全納入軍方的采辦管理。美國(guó)由能源部對(duì)核工業(yè)實(shí)行行業(yè)管理，不僅在于美國(guó)具有世界一流的核武器研制生產(chǎn)能力，更重要的是美國(guó)擁有100多座核電站，占世界的1/4。核工業(yè)是一個(gè)軍民結(jié)合得很好的產(chǎn)業(yè)，因此西方實(shí)行采辦引導(dǎo)體制的國(guó)家，都對(duì)核工業(yè)進(jìn)行了行業(yè)管理。這說(shuō)明隨著國(guó)防工業(yè)軍民結(jié)合、寓軍于民水平的提高，由政府經(jīng)濟(jì)部門實(shí)行行業(yè)管理也是一種選擇。

第四，由于兩種國(guó)防工業(yè)管理模式具有相互滲透性，行業(yè)管理離不開采辦引導(dǎo)，采辦引導(dǎo)包含著行業(yè)管理，因此無(wú)論是實(shí)行行業(yè)管理體制還是采辦引導(dǎo)體制，都要注意分工和協(xié)調(diào)。要減少職能交叉，理順相互關(guān)系，才能形成合力。例如俄羅斯行業(yè)管理與采辦管理的關(guān)系一直協(xié)調(diào)不好，結(jié)果影響了軍隊(duì)裝備，2006年3月不得不設(shè)立直屬于總統(tǒng)并由國(guó)防部長(zhǎng)任主席的軍事—工業(yè)委員會(huì)。（見圖2）這說(shuō)明，能否形成合力，是判斷哪一種模式更加適合本國(guó)國(guó)防工業(yè)實(shí)際情況的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

第五，我國(guó)在對(duì)國(guó)防科技工業(yè)實(shí)行行業(yè)管理時(shí)，要著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，促進(jìn)體制機(jī)制的完善和創(chuàng)新：一是要處理好決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者關(guān)系，使決策科學(xué)、執(zhí)行有效、監(jiān)督及時(shí)。二是要變重投資輕管理為投資與管理并重，提高經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的能力，最大限度地克服機(jī)關(guān)的官僚主義和企業(yè)的違約機(jī)會(huì)主義，使型號(hào)保障與能力建設(shè)雙豐收。三是要處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，努力為軍隊(duì)和企業(yè)提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。