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海上行政執法是我國行政執法體系中的一個重要組成部分，即國家海上行政執法主體執行海洋法律活動的總稱。具體而言，是指國家行政機關包括政府及其職能部門，依照法定職權和程序，對海洋環境、資源、海域使用和海洋權益等海洋事務實施法律的專門活動。［1］海上行政執法的范圍和內容十分廣泛，在范圍上包括我國的內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架等；內同上涉及海洋環境保護、海上交通安全、海洋資源保護、海洋維權等各個方面。我國是海洋大國，但絕非海洋強國，長期以來，我國海洋主權一直受到其他國家的侵犯，在東海、黃海、南海同其他國家存在著不同程度的爭端，使得我國海上行政執法任務繁重。雖然《聯合國海洋法公約》（簡稱《海洋法公約》）的出臺，整合了原有的國際海洋法律制度，并確立了新的海上管轄權制度，各國一般都援引《海洋法公約》作為自己海上行為或處理海洋爭端問題時的依據，對海洋秩序的維持有其一定的積極作用。但在涉及至關重要的利益時，如海域劃界、島嶼主權歸屬問題等，沒有哪個國家會在法律規定對己十分不利的情況下還會履行條約義務，因此，尋找或制造“歷史”的主權依據，或索性以“實際占有和控制”爭取利益最大化是國家的首要選擇。同時，由于《海洋法公約》是談判和相互妥協的產物，在很多爭論性問題上不得不以模糊的方式設立規則，以求得普遍接受，這種保持的“彈性”或要素的缺失，在一定程度上，惡化了國際海洋秩序的發展趨勢。面對這種局面，我國如何在國際社會爭得話語權，如何實現對爭議海域的“有效控制”，是我國海上行政執法所面臨的重要問題，然而，就我國目前的海上行政執法體制而言，能否適應當前的形勢需要，是我們所要思考的問題。

一、我國海上行政執法體制現狀

（一）我國海上行政執法體制的發展新中國成立后，我國海洋事業得到快速發展，對海洋的管理越來越受到重視。我國海上管理體制的發展大致可分為三個階段：第一階段是1964年以前的分散式管理，由于我國長期以來重“陸權”輕“海權”的管理思想，導致我國海洋開發戰略不夠明確，海上行政執法隊伍的建設也相對薄弱，使我國海權屢受侵犯。為了改變這種局面，我國加快了海洋管理工作的建設步伐，設立多個部門來加強對海洋的管理，雖然使我國海洋管理的落后局面有所改善，但同時也造成了執法隊伍分散，工作重復的現象。第二階段是1964年至1978年，在此期間，主要是以海軍管理為主，這種集中管理的方式雖然取得了一定成效，但并沒有在實質上改變我國分散的管理體制，此時我國的海洋管理體制應是局部統一基礎上的分散管理，而且，在當時的特殊歷史時期，海軍的政治敏感性，容易與其他國家產生不必要的糾紛，不利于海洋管理的常態化，與和平發展趨勢相違背。改革開放以后，涉海管理部門不斷追求自身的發展，使得海上行政執法與涉海行業或產業管理權力混淆在一起，從而形成了各自為政、多頭管理、管理分散的局面。這種混亂的局面不僅浪費了執法資源，增加了執法成本，也大大降低了工作效率。而且，這些執法部門層級較低，缺乏權威性，與加強我國海洋管理的初衷相違背。通過海洋管理體制的演變可以看出，我國現行的海洋行政執法體制是在我國社會主義建設初期的行政管理框架下形成的，其根源可推至我國計劃經濟時期形成的以行業執法和管理為主的模式，是陸地各行業部門管理職能向海洋領域的延伸。

（二）存在的問題我國現行的海上執法管理體制是在1998年政府機構改革的基礎上形成的，［3］目前，我國的涉海執法部門包括海洋局、海事局、漁政、海警等，此外還有環保、檢疫、旅游等眾多執法部門參與海洋事務的管理。從我國目前的執法機構設置上看，既有各部門的橫向執法，也有從中央到地方的縱向執法，但沒有一支綜合的海上執法隊伍，采取的是以各涉海部門執法為主、其他部門協調為輔的執法體制。從表面上看，屬于“各司其職，齊抓共管”，但客觀上造成了機構設置重復、權屬不清、效率低下、法律滯后等問題。目前，我國不斷加大海洋事業的投入，各部門的執法船舶、人員和技術裝備等相當完備，可是面對我國的海洋管理，為什么總顯得力不從心，鞭長莫及呢？各部門之間也多次嘗試組織聯合執法，但效果并不理想，因為種種原因無法堅持下去。事實上，對于多部門的執法體制，勢必會造成對自己有利的執法活動，你爭我奪；對自己不利的執法活動，相互推諉。由于現行的體制問題，在制定《海洋環境保護法》時，也不得不將其執法權分散到各個部門，致使該法實施二十多年來，我國的海洋環境不但沒有得到改善，相反污染問題日益嚴重。由此可見，部門雖多，效率低下。2000年，廣東海監對珠江口地區開展開采海砂用海檢查時，曾與海事機構出現紛爭。2001年，廣東一樁海洋傾廢違法案件最后以行政訴訟形式對簿公堂，竟主要是為了解決海監與水利部門各自職責管轄范圍的爭議。在我國現行執法體制下，面對各執法主體之間各自為政、缺乏協調，權屬不清、交叉執法的局面，出現上述情形也就不難理解了。在法律層面上，我國相繼出臺了《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》、《海域使用管理法》、《海洋環境保護法》、《海上交通安全法》和《漁業法》等相關法律。同時，地方政府也頒布了大量的法規和規章。從目前我國有海上執法依據的立法中可以看出，大多年代較遠，如1983年頒布的《海上交通安全法》，其中一些規定已經過時，有一些新的職能未能包括進去，面臨著修改的問題。而大量的立法，多層次較低，效力范圍有限，且條款規定較為籠統，缺乏可操作性。如現有的海運反恐立法《港口設施保安規則》和《船舶保安條例》，從法律淵源上看屬于政府部門規章，其效力較低，對于一些基本概念問題沒有明確，如缺少對于恐怖活動的定義。由于缺少對具體問題的詳細規定，海上執法人員在具體問題的處理上，只能以法律層次較低、效力范圍有限的規章、規范性文件甚至是上級的規定作為執法依據，違背了海洋管理工作嚴肅性和權威性的要求。在我國目前的法律、法規和管理體制中，涉海執法部門大多是執行涉及國際公約有關規定的主管機關，在履行國際公約和維護國家海洋主權時，難免會造成涉海管理部門的分工有交叉或缺位的情況。如防治海洋傾廢、海洋工程建設項目方面，國家海洋局和海事部門同時具有一定的行政職能。我國《海洋傾廢管理條例》第4條規定，主管海洋傾廢的機關為國家海洋局，而根據我國《海洋環境保護法》第79條規定，經我國管轄海域，轉移危險廢物的，由海事行政主管部門責令非法運輸該危險廢物的船舶退出我國管轄海域，并處以罰款。兩個主管部門在處理海洋傾廢案件方面的權限、協調機制等并不明確，從而可能會造成執法不利的局面。

二、國外海上執法現狀及評價

由于國際法與國別立法在各領域的側重點和規定有所不同，使得各國的海上執法情況也有所區別。通過對外國海上行政執法情況的分析和比較，能更好地發現我國海上行政執法中存在的問題，并提供可借鑒的經驗。

（一）國外海上執法模式及特點目前，國外海上執法模式大致有三種，即集中管理型、半集中管理型和松散管理型。實行集中管理模式的國家，大都是發達國家，無論是管理意識還是技術裝備，都已具備現代海洋管理的基本特征，雖然主管機構的職責范圍和側重點有所區別，但都能滿足本國對海洋綜合管理的客觀需要，集中管理是海洋事業發展到高級階段的必然成果。［3］采用集中管理模式的國家有以下特點：第一，有專門的國家海洋管理部門，其職能涉及海洋管理的各個領域；第二，有統一的海上執法隊伍；第三，有較為完善的法律法規作為支撐。美國、加拿大、韓國等均采用集中管理的模式。實行半集中管理模式的國家，雖然還沒有建立專門的海洋職能管理部門，但是通過高效、多層次的政策協調，同樣能夠達到對海洋綜合管理的目的，是向集中管理模式過度的階段。采用半集中管理模式的國家以日本和澳大利亞為代表，具有以下特點，首先，國家沒有統一的海洋管理職能部門，職能分散在多個部門；其次，已經建立了統一的執法隊伍；第三，有專門的協調結構來協調各相關職能部門之間的矛盾。實行松散管理模式的國家，其海洋管理職能分散在各個部門當中，且沒有統一的海上執法隊伍。實行松散管理模式的國家有俄羅斯和英國等。

（二）國外海上執法現狀

（1）美國美國是采用集中管理模式的海洋強國。其海岸警衛隊（USCG）是美國海上唯一的綜合執法部門，負責在美國管轄海域執行國內相關法律和有關國際公約、條約，主要包括：禁毒、禁止非法移民、海洋資源保護、執行漁業法等。海上安全管理和海上交通管理也是美國海岸警衛隊的重要任務，其擔負了大量的海上執法活動。從美國海岸警衛隊的任務可以看出，其職能覆蓋了相當于我國海軍、海警、海監、海事、漁政、海關、環境保護等部門的大部分業務，它既是軍隊，又同時擁有廣泛的國內法執法權，不但可以執行本部門的相關法律，還可以執行其他部門的法律規范，是一支海上綜合執法隊伍，是許多國家海上執法隊伍建設的典范。隨著對應急能力需求的日益劇增，美國海岸警衛隊的作用更加突顯，國際海事安全問題，冷戰期間的恐怖活動，海洋貿易的發展和變化以及其他安全形式的發展和變化，還包括不斷增加的人道主義行動等眾多問題，毫無疑問的將海岸警衛隊這個美國最小的武裝力量推向了“舞臺”的中央，并且成為21世紀美國國家安全維護的關鍵力量和領海秩序的“守護者”。美國作為世界頭號海上強國，其海岸警衛隊的執法力量在當今世界是首屈一指的。但美國在處理國際海洋法律事務與海洋權益方面的做法與其海洋強國的身份不符，它本應在國際法的遵守和執行上為世界各國做出表率。但是我們相信，即使一個國家的法律再健全、再完善，執法能力再強，如果沒有一種尊重國際法、尊重國際社會的態度，其海洋執法方面的成就也會大打折扣。

（2）日本日本采用的是半集中管理模式，全國沒有統一的海洋管理職能機構，其管理職能分散在多個不同的部門。日本的主要海上執法力量是海上保安廳。日本海上保安廳成立于1948年5月，主要負責維護海上治安、確保海上交通安全、海難救助、海上防災及保護海洋環境等4個方面職權。日本海上保安廳的中央機構設置有長官、次長和警備救難監事，其下設立總務部、裝備技術部、警備救難部、海洋情報部和燈標部等5個職能部和1所海上保安大學，以及3所保安學校。近年來，由于和平憲法的限制，日本在海外派兵問題上一直不敢大踏步前進，雖然有幾次打著各種幌子突破和平憲法向海外派遣自衛隊，但都遭本國國民及一些亞洲國家的強烈反對。為此，日本又在海上保安廳上打起了主意，希望借助其地位的特殊性，不斷擴大其對外的交流與合作渠道，以此來增大國際影響力。為此，日本一方面加強了海上保安廳同其他國家有關部門的交往，另一方面把海上保安廳派出去進行訓練、訪問和進行救援任務等。進入21世紀后，日本海上保安廳的任務重點有所調整，并呈現出日益多樣化的趨勢。加大領海警備巡邏力度，中、朝船只成為防范重點。由于日本保安廳其名義上是日本國土交通省所屬部門，因而可以避免許多法律方面的問題。在處理領土爭端問題等不方便派遣日本自衛隊的情況下，日本政府經常動用海上保安廳控制事態。日本海上保安廳經常派遣巡視船和巡邏機在有爭議的海域巡邏，對我國的釣魚島進行實際控制。特別是2001年“可疑船只事件”中，日本海上保安廳的巡視船公然在我國專屬經濟區水域內擊沉了該船，這種在日本領海之外擊沉不明國籍船只的行為，事實上已經突破了日本《海上保安廳法修正案》等法律的約束，對周邊鄰國已經構成了現實的威脅。

（3）英國英國是世界上唯一采用松散管理模式的發達國家，既沒有專門的海洋管理機構也沒有統一的海上執法隊伍。英國海事與海岸警衛隊管理局（簡稱MCA）是英國最主要的海上執法隊伍。MCA于1998年4月1日成立，由英國海洋安全局與皇家海岸警衛隊合并而成，為運輸部下屬的執行機構，其主要職責包括：負責執行海事安全政策和國際海事公約；提供24小時的海上搜尋救助服務；英國和到港的外國籍船舶的安全管理；防止水域污染；英國船舶和船員注冊；為海員提供服務等職權。

（三）國外海上行政執法的評價與比較單一化的執法主體通常意味著一國除該機構外沒有另外的實質的執法主體。但這并不影響該機構的隸屬關系和“多重身份”。在上述這些單一化機構設置的國家中，以美國最具代表性，美國的海岸警衛隊是經美國法律授權的唯一海洋執法主體，它曾隸屬于美國交通運輸部和財政部，目前隸屬于國土安全部，同時，它又是美國的五大軍種之一。類似的還有挪威和阿根廷，挪威的海岸警衛隊直接隸屬于軍隊，阿根廷則直接由海軍執法，在和平時期它們擔負著海洋執法任務，所以這些機構具有行政和軍隊雙重屬性。另外，雖然日本的海上保安廳隸屬于各自的行政管理機構，在和平時期與軍隊沒有直接的聯系，但是在戰爭時期，都會轉變成軍方的戰斗力量。盡管如此，由于海洋所涉及的對象和專業領域的多樣化，單一化的執法主體離不開與其他非海事機構的協調和合作。無論上述國家的海上執法機構是否隸屬于軍隊，如何加強與軍隊的合作都是其工作的重點。英國被世界公認為海上強國，其采取的是松散管理的執法模式，英國皇家海岸警衛隊、港務局、北方燈塔部和愛爾蘭信號燈專員都參與了海上行政執法工作。新西蘭也是多元化執法模式的代表，在海上執法主體方面表現的更為繁雜，有時數個部門對相同職責會采取分工處理的方式，如皇家海岸警衛隊負責主要湖泊、海岸和水道的搜救工作，較大的搜救工作則由新西蘭救助協調中心負責，相對較小的搜救工作是由新西蘭警察負責，在必要時也會向皇家海岸警衛隊求助。國家之所以采取多元化組織形式，與該國海上管理機構自身條件較弱有一定的關系。英國和新西蘭的“海岸警衛隊”大多是由民間志愿者組織起來的，所以增設平行機構和多機構共同執法的局面就不難理解了。過多依賴民間組織和民間力量，雖然能夠節省政府財政開支，并具有很強的靈活性，但也存在著不易統一管理的弊端，其活動也大多局限在民事領域，如海上設施維護、海上搜尋救助等，在維護國家主權和海洋安全等問題上，勢必離不開軍事力量的介入。將我國海上行政執法與各國執法情況進行整體比較的話，我國海上執法隊伍建設不如美國海岸警衛隊，技術和裝備不如日本海上保安廳。我國的國內立法與上述國家相比幾乎是空白的，現有的單行法如《海上交通安全法》在解決有些具體問題時已經捉襟見肘，更不用說制定直接規范海上執法機構的專門立法了。通過對上述幾國海上執法隊伍的考察可見，海岸警衛隊（海上保安廳）的設立都有幾十年甚至上百年的歷史，并且權力、人員、技術裝備等不斷完善更新，實力強大。海岸警衛隊（海上保安廳）行使的職能基本上包括四個部分：海上治安、海上環保、海上交通和海上救助。這些國家的海岸警衛隊（海上保安廳）擁有統一、強大的執法權限，不僅具備行政處罰權、行政檢查權，而且具有行政強制權，特別是擁有武裝執法、警察司法權等重要的執法權力。我國海上行政執法要維護國家海洋利益，很多方面需要國家強制力去保障實施。然而，我國各涉海執法部門與上述幾個國家的執法隊伍不同，大多是純行政機構，如賦予其海上交通安全和防治船舶污染海域的職責，但沒有賦予其武裝執法的權力和警察司法權，使執法力度大打折扣。因此，我國海上管理機構要借鑒國外先進經驗，實施內部改造工程，實行準軍事化的發展戰略。

三、我國海上行政執法體制的改革方向

我國著名的海洋戰略專家楊金森認為，我國是海洋大國，國務院應該有一個負責海洋工作的、總攬全局的直屬機構，可以采用國際上推薦的建立海洋委員會的模式，在國務院成立海洋事務委員會，負責海洋管理的協調工作。［4］該觀點從國家自身利益出發，強調本國海洋利益，為我國海上行政執法體制改革提供了很好的借鑒作用。另外，有專家學者指出威脅著我國海洋主權的六大安全問題，一是海洋領土安全問題；二是海洋資源安全問題；三是海上交通安全問題；四是海洋信息安全問題；五是海洋環境安全問題；六是海洋非傳統安全問題。所以，在這種情況下，組建帶有武裝執法性質的海上統一執法隊伍是解決當前海上所面臨的安全問題的有效途徑。筆者認為，我國當前的海上行政執法體制改革有兩種方式可供選擇。一是根據涉海執法部門的性質和職能，大力開展聯合執法行動，由相關部門的共同上級機構建立統一的協調機制，實施定期聯合巡航執法活動。由于政府體制改革的漸進性和滯后性，使得我國涉海管理部門之間存在著職權交叉、多頭執法的弊端，嚴重影響執法效果，而聯合執法作為行政管理的一種重要手段，無疑可以打破各個部門之間的隔閡，將執法力量集中在一起，有利于形成合力，克服執法分散的狀況。如2005年《廈門市海上聯合執法工作制度》的頒行，詳細規定了海上聯合執法的協調組織機制、實施機制和聯合巡視檢查制度、執法保障制度等。取得很好的效果。二是組建中國海岸警衛隊。將目前隸屬公安部的海警，隸屬國家海洋局的海監，隸屬交通運輸部的海事和隸屬農業部的漁政等多個執法隊伍合并，以組建具有中國特色的海岸警備隊，并賦予其警察司法權，這樣組建的“中國海岸警備隊”是一個準軍事組織，在和平時期，既可以代表國家進行海上行政執法活動，也可以避免由于軍隊所特有的敏感性而引發的國際糾紛。在戰爭時期，可以實行軍事化管理，是海上軍事防衛的重要后備力量。

由于歷史的原因，我國海洋執法方面長期受到“重陸輕海”思想的影響，導致了海上行政執法體制存在諸多問題，不能滿足當前海洋管理的需要。因此，改革我國目前的海上行政執法體制，統一執法力量，對加強我國爭議海域的實際有效控制，促進海洋經濟的發展具有現實意義。