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［摘要］:生態(tài)移民的權(quán)益主要體現(xiàn)為政治權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、文化和發(fā)展權(quán)利，目前在其權(quán)益保障方面尚存在立法及行政政策問(wèn)題、補(bǔ)償機(jī)制不夠完善、移民對(duì)決策過(guò)程參與不足和申訴渠道不完善等問(wèn)題，應(yīng)該從統(tǒng)一移民立法依法推進(jìn)生態(tài)移民、制定合理的生態(tài)補(bǔ)償制度、切實(shí)推動(dòng)公眾參與和拓寬生態(tài)移民申訴渠道等方面以法治思維系統(tǒng)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民權(quán)益保障的法治化。

［關(guān)鍵詞］:生態(tài)移民;權(quán)益;保障;法治;立法

生態(tài)移民又被稱(chēng)為環(huán)境移民，是因生態(tài)環(huán)境而搬離原住地的一種移民方式，同時(shí)在詞語(yǔ)意義上也指因生態(tài)環(huán)境而搬遷的人，本文中的生態(tài)移民是在后者的意義上使用的。搬遷不但保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，而且使移民得到了更好的公共服務(wù)，收入增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，而且無(wú)論是移出區(qū)還是移入?yún)^(qū)，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。生態(tài)移民的主體是人，其意義就不僅僅限于經(jīng)濟(jì)或是環(huán)境，由搬遷這種改變而引起的人的生存狀態(tài)變化才是根本所在。從法律的角度來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在權(quán)益。

一、生態(tài)移民的權(quán)益概述

(一)政治權(quán)利。法治時(shí)代的政治權(quán)利來(lái)源于憲法，是一項(xiàng)憲法權(quán)利。我國(guó)《憲法》第三十四條、三十五條對(duì)公民的政治權(quán)利有明確的體現(xiàn)。但是，我國(guó)《憲法》并未直接規(guī)定政治權(quán)利的具體構(gòu)成，只是羅列了實(shí)質(zhì)上作為政治權(quán)利的具體內(nèi)容。如關(guān)于選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等權(quán)利。按照憲法理論和憲法實(shí)踐，上述具體權(quán)利是政治權(quán)利的必然構(gòu)成部分，是實(shí)質(zhì)上的政治權(quán)利。而且，在社會(huì)主義法治的語(yǔ)境下是更真實(shí)更具體的公民的政治權(quán)利。具體到生態(tài)移民的政治權(quán)利，作為公民的他們享有的政治權(quán)利主要集中在公眾參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)等幾個(gè)方面。

(二)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。根據(jù)當(dāng)前法律，農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)主要有三類(lèi)。一是物權(quán)，集中體現(xiàn)為房產(chǎn)、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等。二是集體利益的分享權(quán)，集體成員依法對(duì)本集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)行使成員權(quán)。三是用益物權(quán)。如對(duì)由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，享有宅基地使用權(quán)，依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。所以，根據(jù)上述對(duì)農(nóng)民享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，以農(nóng)民為主體的生態(tài)移民的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利也集中在物權(quán)、集體利益分享權(quán)和用益物權(quán)三類(lèi)。具體來(lái)說(shuō)，包括因搬遷而造成的物權(quán)損失，如房產(chǎn)和其他建筑物及生產(chǎn)工具。也包括因搬遷而受到影響的用益物權(quán)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，集體利益的分享權(quán)是否受到影響，需要根據(jù)情況確定，原則上無(wú)論移民搬遷與否都不應(yīng)影響已有的集體利益分享權(quán)。

(三)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利。就業(yè)權(quán)利也稱(chēng)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，和其他群體的就業(yè)權(quán)一樣，都應(yīng)該是賴(lài)以生存以至涉及尊嚴(yán)的基本權(quán)利，是各國(guó)憲法確認(rèn)和保護(hù)公民的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利。生態(tài)移民最大的特點(diǎn)就是離開(kāi)原來(lái)熟悉和已經(jīng)形成固定生活方式的居住地，所以搬遷必然會(huì)對(duì)已有的就業(yè)造成影響，簡(jiǎn)單說(shuō)就是大多數(shù)情況下不能保證原有的工作機(jī)會(huì)和崗位。如前所述，就業(yè)涉及生存和尊嚴(yán)，這種損失對(duì)移民是至關(guān)重要的。那么解決好就業(yè)問(wèn)題，也就成了生態(tài)移民穩(wěn)定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。就業(yè)權(quán)利的內(nèi)容一般包括自主擇業(yè)權(quán)、平等就業(yè)權(quán)、安全就業(yè)權(quán)和工作獲得權(quán)等四項(xiàng)權(quán)利。此外還包括獲得免費(fèi)的就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)權(quán)，促使國(guó)家行使保護(hù)勞動(dòng)者就業(yè)的義務(wù)。

(四)文化和發(fā)展權(quán)。生態(tài)移民首先是公民，自然享有作為基本權(quán)利的文化藝術(shù)和受教育的權(quán)利，具體權(quán)利類(lèi)型無(wú)須贅述。值得注意的問(wèn)題應(yīng)該是作為離開(kāi)原居住地的搬遷者，其文化藝術(shù)和受教育的權(quán)利較為容易受到影響。在相關(guān)文化藝術(shù)方面和其他公民一樣需要有平等的機(jī)會(huì)。發(fā)展權(quán)是移民享有積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分利用自然資源，提高自身的生產(chǎn)生活水平，促進(jìn)身心和諧，追求社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，向全面發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)的權(quán)利。同時(shí)，應(yīng)該重視保障移民發(fā)展權(quán)中的社會(huì)機(jī)會(huì)。因?yàn)橐泼耠m然遷移到生態(tài)環(huán)境較好的地區(qū)，但由于遠(yuǎn)離故土，社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)受阻。社會(huì)機(jī)會(huì)指的是在社會(huì)教育、醫(yī)療保健及其他方面所實(shí)行的安排，他們影響個(gè)人賴(lài)以享受更好的生活的實(shí)質(zhì)自由。

二、生態(tài)移民權(quán)益保障的困境

(一)政策法律不完善。目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的移民搬遷法，無(wú)法對(duì)生態(tài)移民提供便捷明確地保障。當(dāng)然，動(dòng)輒提議為某個(gè)事項(xiàng)單獨(dú)立法并非負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)態(tài)度，但是關(guān)于生態(tài)移民權(quán)益保障問(wèn)題卻是需要從整體法律層面考慮的問(wèn)題。但凡生態(tài)移民都是浩大的惠民工程，國(guó)家投入多，涉及方面廣，關(guān)系人民利益復(fù)雜。從實(shí)踐來(lái)看生態(tài)移民搬遷工作往往是各地的重點(diǎn)工作，面對(duì)復(fù)雜的情況，缺乏統(tǒng)一系統(tǒng)的立法所帶來(lái)的困難可想而知。另外，由于生態(tài)移民問(wèn)題的復(fù)雜性，一些地方政府往往還是習(xí)慣于“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的臨時(shí)性決定，缺乏法治意識(shí)，措施不具有普遍性，極易產(chǎn)生不公平。

(二)補(bǔ)償機(jī)制有缺陷。近年來(lái)國(guó)家越來(lái)越重視生態(tài)移民補(bǔ)償資金的籌集，補(bǔ)償數(shù)量相比過(guò)去有了大幅度提升，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)除過(guò)因地域不同而產(chǎn)生的合理差異外，存在一定的隨意性。部分地方容易出現(xiàn)為重點(diǎn)突擊而任意提高標(biāo)準(zhǔn)，造成其他群眾不滿(mǎn)意。其次，個(gè)別地方仍然存在補(bǔ)償資金不能發(fā)放到位的情況。筆者因其他課題在西部某縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某個(gè)移民安置點(diǎn)中不少群眾反映政府允諾的補(bǔ)償資金比原計(jì)劃拖延了一年多仍未發(fā)放，群眾意見(jiàn)較大。補(bǔ)償資金不能及時(shí)到位就如同木桶原理，能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速瓦解前期努力，影響整體工作。

(三)決策民主性不足。從筆者收集到的素材來(lái)看，生態(tài)移民過(guò)程中當(dāng)事的群眾相當(dāng)多是被動(dòng)參與，積極有效的參與較為少見(jiàn)。這其中既有政府出于效率的考慮，希望快一點(diǎn)完成搬遷工作之外，也有移民認(rèn)識(shí)不足或文化程度低自身不愿參與的因素。單方推動(dòng)機(jī)制不能很好完成利益協(xié)調(diào)，容易引發(fā)矛盾。

(四)申訴渠道過(guò)窄。申訴權(quán)是我國(guó)憲法賦予人民的重要權(quán)利，既是保證權(quán)力正確運(yùn)行的方式，也是救濟(jì)權(quán)利的方式。我國(guó)的生態(tài)移民多由政府主導(dǎo)，且涉及方方面面的復(fù)雜利益，保證申訴權(quán)的暢通就顯得尤為重要。雖然包括移民糾紛在內(nèi)的多數(shù)糾紛都可以通過(guò)訴訟解決，但問(wèn)題是從程序上專(zhuān)門(mén)的移民管理機(jī)關(guān)不能前期介入。另外，作為利益受損多有緊迫性的移民搬遷問(wèn)題，訴訟過(guò)程的復(fù)雜繁瑣也是問(wèn)題之一。

三、生態(tài)移民權(quán)益保障途徑構(gòu)想

(一)制定統(tǒng)一的移民法。生態(tài)移民雖然有法可依，但基本都是各級(jí)政府先后出臺(tái)一系列的方針政策和地方性法律法規(guī)。隨著生態(tài)移民的多元發(fā)展，有些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)生態(tài)移民中新出現(xiàn)的客觀情況，也解決不了新的問(wèn)題，生態(tài)移民出現(xiàn)的矛盾逐步尖銳化。立法機(jī)關(guān)本應(yīng)該未雨綢繆，因此加強(qiáng)和完善生態(tài)移民或者移民統(tǒng)一立法尤為關(guān)鍵。制定一部具有統(tǒng)領(lǐng)性的生態(tài)移民法并完善相關(guān)的地方性法律規(guī)范，妥善解決生態(tài)移民出現(xiàn)的矛盾，并對(duì)移民過(guò)程中一些違法違紀(jì)甚至犯罪行為進(jìn)行依法懲處，以促進(jìn)生態(tài)移民的順利進(jìn)行。制定法典性質(zhì)的移民法有很多困難，一個(gè)可以略作變通的思路是不一定從法律層面，可以從行政法規(guī)起步，通過(guò)行政法規(guī)快捷保障移民的各項(xiàng)權(quán)利不失為一種務(wù)實(shí)的選擇。

(二)修正生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)移民是由于生態(tài)環(huán)境的惡化，或者為了改善生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的人口遷移活動(dòng)，生態(tài)對(duì)此來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的因素。因此，以生態(tài)補(bǔ)償制度的完善為目標(biāo)，按照“綠水青山就是金山銀山”的指示精神，全面修正移民補(bǔ)償制度，加快立法是解決這一問(wèn)題的主要思路。無(wú)論是出于維護(hù)社會(huì)公平正義的需要，還是出于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法都迫在眉睫。生態(tài)補(bǔ)償立法是根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)念?lèi)型，以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要而進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)性立法。其中通過(guò)掌握生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在規(guī)律，科學(xué)合理地進(jìn)行立法，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

(三)擴(kuò)大決策的群眾參與度。知情權(quán)和參與權(quán)的民主的基礎(chǔ)權(quán)利，也是黨和國(guó)家歷來(lái)重視保障的人民權(quán)利，如報(bào)告明確指出“完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。生態(tài)移民牽涉千家萬(wàn)戶(hù)的切實(shí)利益，更是要充分保障群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。根據(jù)當(dāng)前實(shí)際，在生態(tài)移民過(guò)程中保障上述權(quán)利，首先要保障群眾對(duì)政策法律法規(guī)的知曉率，這是參與的基礎(chǔ)。所以，各級(jí)政府做好政策法律法規(guī)的宣傳說(shuō)明。其次，要用實(shí)際行動(dòng)鼓勵(lì)群眾參與到生態(tài)移民的決策和實(shí)施中來(lái)，真抓實(shí)管，讓群眾沒(méi)有顧慮地全面參與。

(四)拓寬申訴渠道。既然涉及利益調(diào)整就難免有權(quán)利沖突，能夠及時(shí)有效地救濟(jì)受損權(quán)利才是法治建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。申訴權(quán)一般被認(rèn)為是“第二性”的權(quán)利，其設(shè)立的初衷就是保證先前的基本權(quán)利或“第一性”的權(quán)利在受到損壞的時(shí)候用來(lái)救濟(jì)。盡管如此，申訴的獨(dú)立價(jià)值不但表現(xiàn)在自身的重要性上，而且是整個(gè)行政法律制度構(gòu)成部分。在完善移民申訴方面首先要盡可能拓寬申訴渠道，一個(gè)大膽的設(shè)想是可以考慮動(dòng)員社會(huì)媒體、維權(quán)組織、法律援助部門(mén)等機(jī)構(gòu)接受移民的申訴。其目的就在于一是維護(hù)了移民的合法權(quán)益，二是間接地加強(qiáng)了社會(huì)力量對(duì)政府的監(jiān)督。

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作者:于君剛 單位:陜西理工大學(xué)