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摘要：

全面推進依法治國，就是要以法治鞏固人民主體地位、維護人民合法權利，弘揚和踐行法治理念，為法治中國建設打牢深厚的群眾基礎。農(nóng)業(yè)是國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，與社會和諧、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展息息相關，始終是黨和政府關注的重點。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的法治化程度影響著國家農(nóng)業(yè)的全面持續(xù)健康發(fā)展，必須予以高度重視農(nóng)業(yè)法治環(huán)境的建設。

關鍵詞：

農(nóng)業(yè)；法治；作用；思考

進入二十一世紀以來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展迎來新的起點，但是農(nóng)業(yè)還是“四化”同步的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更復雜、挑戰(zhàn)更嚴峻。如何加強我國農(nóng)業(yè)法治化建設，更好地發(fā)揮法治在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的功能，真正構建代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支持與保障體系，成為目前必須正視的重大課題。

一、法治對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要意義

加快推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要以法治作保障，堅持“依法治農(nóng)”。以保障糧食安全為例，它是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心，需要以法律形式進一步強化。目前我國糧食安全面臨的挑戰(zhàn)日益加大，有必要盡快推動《糧食法》的立法進程，以法律的形式確保糧食生產(chǎn)所需的各種投入和制度保證，確保糧食和其它主要農(nóng)產(chǎn)品安全。新世紀以來，很多農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)非常成熟了，應該納入相關法律之中，用法律保障農(nóng)民收入持續(xù)、穩(wěn)定地提高。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以資本為紐帶、以工業(yè)化生產(chǎn)為手段與先進科學技術為支撐，有社會化的服務體系相配套，用科學的經(jīng)營理念來管理的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。在我國，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后、難以適應工業(yè)化與城鎮(zhèn)化需要的重要舉措，這既是社會主義新農(nóng)村建設的重要著力點，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和工農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本前提與物質(zhì)保障。在實現(xiàn)這一歷史性任務的各種建設性方案與對策中，法治保障機制的確立與鞏固理應成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要路徑。這不僅是一種抽象的理論概括，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要緊緊圍繞市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新體制機制，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力的制度保障。要按照中央總體部署，完善頂層設計，確保改有所進、改有所成，進一步激發(fā)農(nóng)村社會發(fā)展活力。值得注意的是，農(nóng)村情況千差萬別，生產(chǎn)力水平各不相同，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不能一個模式“齊步走”，既要因地制宜，鼓勵創(chuàng)新，也要堅守底線，試點先行，充分尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民利益，形成多路徑、多形式、多層次推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的格局。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及的改革方方面面，必須把握方向，突出重點，穩(wěn)步推進。新時期，要在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)安全基礎上，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整。立足國情，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。繼續(xù)強農(nóng)惠農(nóng)，加大農(nóng)業(yè)政策和資金投入力度。科學謀劃，用好兩個市場兩種資源。通過一系列改革創(chuàng)新，增強內(nèi)生動力，形成加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的強大合力。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，離不開法治保障。農(nóng)村是法治建設相對薄弱的區(qū)域，要加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進城鄉(xiāng)法治建設，善于運用法治思維和法治方式處理“三農(nóng)”問題，尤其是農(nóng)村重大改革要于法有據(jù)。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中強調(diào)農(nóng)業(yè)法治，無疑具有重要的理論意義與實踐價值。

二、法治對農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮積極作用

在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中實行法治，其基本要求就是要在中國共產(chǎn)黨員的領導下，運用法律手段推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設與實現(xiàn)提供強有力的法律保障，從而促進我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面持續(xù)發(fā)展。㈠法治是轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展宏偉戰(zhàn)略的內(nèi)在要求在當前經(jīng)濟進入新常態(tài)背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。主要農(nóng)產(chǎn)品國際國內(nèi)價格倒掛，“黃箱”政策接近上限，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；農(nóng)業(yè)資源短缺，生態(tài)環(huán)境約束趨緊，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全壓力增加；城鄉(xiāng)要素加速流動，農(nóng)村空心化、老齡化問題日益凸顯，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，加快新農(nóng)村建設任務艱巨。難題倒逼改革。破解農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸制約，必須主動適應經(jīng)濟新常態(tài)，按照“穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動”總要求，全面深化農(nóng)村改革。同時及時運用法治手段加以調(diào)整、引導與規(guī)范，才能促進資源的有效節(jié)約與綜合利用，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的循環(huán)農(nóng)業(yè)，不斷提升農(nóng)業(yè)的綜合效益和市場競爭力。㈡法治是推進農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整，激發(fā)農(nóng)業(yè)內(nèi)生活力的迫切需要應對新挑戰(zhàn)，再上新臺階，我們必須解放思想，深化改革，在體制機制上尋求新突破。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生深刻變化,生產(chǎn)力大大發(fā)展，科技貢獻率不斷提高,農(nóng)業(yè)機械化快速推進，各類新型經(jīng)濟組織發(fā)育成長，社會化服務更加便利。我們應當順應時代變化，遵循發(fā)展規(guī)律，努力構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，健全農(nóng)業(yè)法治，不斷推進我國農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整，加快建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，充分釋放農(nóng)村生產(chǎn)要素潛能，不斷激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生活力。㈢法治是推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要保障現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)技術運用具有低層次的特征，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化應用速度緩慢，農(nóng)業(yè)基礎科技研究資金投入不高。與發(fā)達國家相比，我國科技對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率還比較低，不少農(nóng)產(chǎn)品的投入產(chǎn)出與經(jīng)濟效益都明顯落后，遠遠不能適應新的農(nóng)業(yè)科技革命的現(xiàn)實要求。針對這些突出問題，必須增強農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，加強原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進消化吸收再創(chuàng)新，不斷促進農(nóng)業(yè)技術集成化、勞動過程機械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化。技術創(chuàng)新只是第一步，農(nóng)業(yè)技術的推廣、農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化，以及產(chǎn)、學、研的有機結合都離不開制度的支撐，更確切地說都離不開法治的保障。如果說農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新是發(fā)展現(xiàn)代化的前提，那么法治則是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本保障。

三、加強法治建設促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的幾點思考

2015年“中央一號”文件首次提出并強調(diào)要圍繞做好“三農(nóng)”工作，加強農(nóng)村法治建設，依法保障農(nóng)村改革發(fā)展。這不僅為推動新形勢下的農(nóng)村法治建設指明了方向，更有利于為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展提供強有力的法治支撐保障。

㈠完善農(nóng)村立法體制

完善農(nóng)村立法體制的具體舉措，對依法保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標和任務、確立農(nóng)村基本經(jīng)營制度、促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系、發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)建設等方面將起到頂層設計的作用，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的基本前提。貫徹落實“中央一號”文件關于完善農(nóng)村立法體制的具體部署。一要切實轉(zhuǎn)變農(nóng)村立法的基本方式。我國農(nóng)村立法的基本方式應由政策方式向法治方式轉(zhuǎn)變。一方面農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展逐步用立法推動取代政策推動，要重視立法的價值，防止政策的不穩(wěn)定性影響農(nóng)民對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的合理預期；另一方面應將行之有效的農(nóng)業(yè)決策當及時上升為法律，使之成為促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的一種行為規(guī)則或一種價值導向。二要明確農(nóng)村立法的價值取向。立法要堅持兼顧公平、適當傾斜的價值取向，改變以往城市發(fā)展優(yōu)先的理念，有序推動城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展，實現(xiàn)公共服務均等化，讓城鄉(xiāng)居民能夠均等地享有改革開放的成果。在我國經(jīng)濟增速放緩和農(nóng)業(yè)基礎地位薄弱、農(nóng)民持續(xù)增收困難、農(nóng)業(yè)資源短缺以及開發(fā)過度、污染加重的態(tài)勢下，法律規(guī)則的規(guī)定應當適當向農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展傾斜，以推動城鄉(xiāng)社會的整體性發(fā)展。三要構建完備的農(nóng)村法律規(guī)范體系。除了制定農(nóng)業(yè)基本法，還要在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村治理與農(nóng)民組織等方面制定專門法律和法規(guī)，同時為實施與管理“三農(nóng)”特定行業(yè)制定專門的法規(guī)和部門規(guī)章。通過形成完備的農(nóng)村法律體系，促進和推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的社會進步與農(nóng)民權益的保障，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)。

㈡深化農(nóng)村執(zhí)法體制改革

我國已初步建立起了包括土地管理、森林保護、植物檢疫、漁政管理、畜禽防疫檢疫、種子管理、農(nóng)機監(jiān)理和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體制。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的制定和實施，對促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。但農(nóng)業(yè)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)。貫徹落實“中央一號”文件關于深化農(nóng)村執(zhí)法體制改革的決策部署，要重點抓好幾個方面。一要對農(nóng)村執(zhí)法的職責認識到位。充分認識到農(nóng)村行政執(zhí)法部門是政府的辦事機構，其主要職責是依法行使政府賦予的行政管理權，是為農(nóng)民群體提供服務的機構。要加強對農(nóng)村執(zhí)法機構成員的規(guī)范執(zhí)法教育，強化農(nóng)村行政執(zhí)法者的社會責任，防止在執(zhí)法過程中出現(xiàn)偏差，最終導致思想蛻化的惡果出現(xiàn)。二要改革農(nóng)村執(zhí)法機構自收自支體制。當前農(nóng)村執(zhí)法機構大多是自收自支的執(zhí)法單位，在執(zhí)法過程中因受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，不時出現(xiàn)一些濫執(zhí)法和亂執(zhí)法的現(xiàn)象。2015年的“中央一號”文件特別強調(diào)要健全涉農(nóng)行政執(zhí)法經(jīng)費財政保障機制，就是從經(jīng)濟驅(qū)動的源頭遏制農(nóng)村執(zhí)法的亂象發(fā)生。三要加強農(nóng)村執(zhí)法的監(jiān)管力度。農(nóng)村行政執(zhí)法部門違法執(zhí)法很大部分原因是缺乏有效的監(jiān)管，一些執(zhí)法機構即使有主管部門負責監(jiān)管，但關鍵時刻時常形同虛設，監(jiān)督失控。因此，必須加強農(nóng)村執(zhí)法的監(jiān)管力度，以便及時發(fā)現(xiàn)，有效糾正農(nóng)村執(zhí)法機構的違法行為。四要改革農(nóng)村執(zhí)法機構多頭、力量分散狀況。針對當前農(nóng)村執(zhí)法體制造成執(zhí)法力量分散、管理弱化的現(xiàn)象，中央提出強化基層執(zhí)法隊伍建設，合理配置執(zhí)法力量，積極探索農(nóng)林水利等領域內(nèi)的綜合執(zhí)法，必將推動上述問題的有效解決。

㈢加強涉農(nóng)法律服務與司法救助

在穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點過程中，對被征地農(nóng)民的合法權益如何進行合理、規(guī)范、多元的保障，以及在符合規(guī)劃和用途管制的情況下如何保證農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在出讓、租賃、入股權能的過程中，不損害農(nóng)民和集體組織的根本利益，必須按照2015年“中央一號”文件的具體部署，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)法律服務資源，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系，加強對農(nóng)民的法律援助和司法救助，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重要保障。著眼于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，加強涉農(nóng)法律服務與司法救助。一是從側(cè)重事后法律救濟向事前防范法律風險方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)村法律工作者要主動參與各類農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織章程的制訂工作，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)訂立合同、農(nóng)民外出務工合同及農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、租賃、使用權入股合同等各類農(nóng)業(yè)合同提供起草、審查和公證服務，為農(nóng)民提供免費的法律培訓等。二是從農(nóng)民被動尋找法律服務向主動給他們提供服務轉(zhuǎn)變。基層政府應當根據(jù)農(nóng)民對法律服務的實際需求，組織相關法律人士主動上門服務，各自然村通過掛牌成立村級法律服務室，設定“律師接待日”。“律師接待日”可以固定在每月的幾天中，也可以根據(jù)村民需要隨時調(diào)整時間，法律服務團的律師按照設定的接待日期，主動上門為農(nóng)民提供法律服務。三是從農(nóng)民群體登門申訴轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄖ鲃訛槊瘛Ｋ痉C關要牢固樹立司法為民意識，不斷改進工作，加大涉農(nóng)司法救助力度，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供堅實的司法保障。具體而言，就是司法機關要進一步完善涉農(nóng)立案服務措施，實行“一站式”快捷立案，加強涉農(nóng)訴訟指導，切實保障農(nóng)民群體的訴權。基層法院要定期到各鎮(zhèn)駐地就地巡回辦案，加大司法救助力度，依法減免緩涉農(nóng)訴訟費用，確保經(jīng)濟困難的農(nóng)民群體打得起官司。㈣健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法治體系一是健全保障糧食安全的法律制度。糧食是關系國計民生的重要戰(zhàn)略物資，糧食安全與社會的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展息息相關。我國應當盡快建立糧食安全預警制度，構建起供給穩(wěn)定、儲備充足、調(diào)控有力、運轉(zhuǎn)高效的糧食安全保障體系。二是健全農(nóng)業(yè)支持保護的法律制度。農(nóng)業(yè)既是基礎產(chǎn)業(yè)，也是效益比較低的產(chǎn)業(yè)，面臨自然災害與市場惡化的雙重風險。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須切實加強對農(nóng)業(yè)的支持與保護，建立起完備的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。其一，加大國家財政對農(nóng)業(yè)的投入與支持力度，構建起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設投入的長效機制。其二，構建促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營制度，建立和完善企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結機制。其三，建立健全支農(nóng)金融制度，實現(xiàn)金融支農(nóng)渠道的多元化。其四，認真貫徹《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理制度，積極推行農(nóng)業(yè)標準化，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯制度。其五，完善農(nóng)產(chǎn)品知識產(chǎn)權保護制度，依法保護農(nóng)產(chǎn)品注冊商標、地理標志和知名品牌。其六，健全經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料準入制度，制定外資進入涉農(nóng)領域的管理制度，建立外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)安全審查機制。三是健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與教育發(fā)展的法律制度。我國應當建立和完善以政府主導為引導，企業(yè)投入為主體，銀行信貸為支撐，社會團體投入為補充的多層次、多渠道的科技投入長效增長機制，構建農(nóng)業(yè)科技人才培育機制，積極推進農(nóng)業(yè)科技推廣體制改革，從而有效促進科技成果更快地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。四是健全農(nóng)業(yè)社會化服務的法律制度。建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切要求。具體而言，我國必須建立完善農(nóng)產(chǎn)品流通制度，全面建立起公益性服務與經(jīng)營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系。健全農(nóng)資供應監(jiān)督管理制度，切實保障廣大農(nóng)民群眾的根本利益。五是健全農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護的法律制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須要重視資源與環(huán)境保護，把發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)作為重要目標之一。我國必須要按照建設生態(tài)文明的要求，通過建立和完善相關生態(tài)立法，將可持續(xù)發(fā)展原則具體化、規(guī)范化與可操作化，構建起有利于保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動力。把改革創(chuàng)新貫穿于“三農(nóng)”發(fā)展的各個領域各個環(huán)節(jié)。改革創(chuàng)新要堅持以人為本，激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)造、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)活力，形成萬人創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的生動局面。加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、全面深化農(nóng)村改革，必須加強農(nóng)村法治建設，善于運用法治思維和法治方式做好“三農(nóng)”工作。全面建成小康社會，實現(xiàn)中國夢，重點是“三農(nóng)”，關鍵在“三農(nóng)”，成效看“三農(nóng)”。我們要奮發(fā)進取，銳意創(chuàng)新，增添法治能量，運用法治思維，采取法治方式，力爭在體制機制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會主義新農(nóng)村建設上取得新進展，迎接“三農(nóng)”發(fā)展新的春天。

作者:閆淑婧 單位:白銀市農(nóng)牧局