《檔案學通訊雜志》2015年第四期

檔案是中華民族珍貴的不可再生的文化遺產，具有清晰確定的原始記錄作用。檔案資料一旦受到破壞或損毀，將會對我國珍貴的社會記憶產生無法彌補的損失，正是基于此，我國檔案界對檔案安全保護工作十分重視。當前，我國社會處于突發事件高發期，自然災害頻發，社會矛盾日益突出，使檔案館的檔案安全保存工作面臨巨大的風險和威脅。加強我國檔案館應對突發事件的應急管理工作，保護我國珍貴的檔案資源免受各種突發事件的威脅，是當前我國檔案事業持續發展的迫切需要。加強我國檔案館應急管理理論研究，從非常態視角出發，構建我國檔案館應急管理體系，是保護我國檔案資源安全，推動我國檔案事業持續健康發展的重要內容。

1檔案館應急管理研究基點

1.1檔案館應急管理對象的科學界定探討檔案館的應急管理的前提是對檔案館應急管理的對象———突發事件加以科學界定。本文將突發事件界定為一切能威脅或破壞檔案安全、檔案館工作人員安全和干擾檔案館工作秩序，具有突發性、緊迫性、危害性的事件。根據突發事件的發生原因不同，檔案館突發事件可以分為人為因素造成的檔案館突發事件與自然災害因素造成的檔案館突發事件。根據事件發生的不確定性大小，可以把檔案工作中各種事件分成兩類，一類是常規事件，另一類則為突發事件。而在檔案館突發事件中，又根據不確定性的大小依次分為檔案館危機性突發事件（檔案館非常規突發事件）與檔案館常規性突發事件。

1.2檔案館應急管理創新理念檔案館的應急管理應該秉承全程應急管理、協同應急管理與智慧應急管理的創新理念。全程應急管理理念，是檔案館應急管理業務過程所秉承的理念，從縱向拉伸了檔案館應急管理業務流程的“鏈條”，將檔案館對突發事件的風險管理環節納入應急管理業務流程中，真正實現“前端控制”。協同應急管理理念從橫向擴充了檔案館應急管理涉及的范圍，使檔案館系統內外的應急管理相關的人、財、物、信息等實現最優配置，從而使應急管理效果倍增。檔案館智慧應急管理，是全程應急管理和協同應急管理實現的手段和方法，從根本上解決全程管理、協同管理過程中對于資源獲取、管理和協調方面的瓶頸問題。三種理念從三個不同維度優化了檔案館傳統應急管理觀念，三力合一，共同推進檔案館應急管理工作向前邁進。

2檔案館應急管理現狀與困境分析

當前，我國檔案館應急管理環境面臨“內憂外患”。復雜多變的社會環境，災害頻發多發的自然環境以及日新月異的信息技術與媒體環境等“外患”給檔案安全保護帶來諸多風險。與此同時，檔案館應急管理環境也存在諸多“內憂”。客體事件頻發，嚴重威脅檔案安全；檔案館應急管理主體應急管理能力有待提高，對各種可能破壞檔案載體的有害氣體不知曉、缺乏突發事件來臨時的應急搶救技術、對已經初露端倪的危險源不能感知等等。根據對我國檔案館應急管理實踐的調查與訪談，探究其內在原因發現，理論層面，檔案館突發事件應急管理理論支撐力度不夠；制度層面———必要的頂層設計缺失；實踐層面，檔案部門應急管理工作受重視程度有待提高。

3檔案館應急管理體系框架構建

為確保我局檔案工作有序推進，扎實推進檔案規范化要求，標準化建設，信息化管理，促進檔案工作提質增效，整體水平新提升。制定了本年度檔案工作計劃，經研究現印發你們，請認真貫徹執行。市應急管理局2020年3月19日市應急管理局2020年度檔案工作計劃2020年，市應急局檔案工作以新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實、三中、四中全會精神和省、州、市會議精神，強化檔案法制意識，加強檔案規范化管理工作，加快檔案信息化建設，拓展檔案工作新領域，努力開創檔案工作新局面。充分發揮檔案管理的作用，為促進全市經濟發展和社會全面進步及應急管理事業的發展做出新貢獻。根據市檔案局的要求，結合實際制定工作計劃。

一、加強組織領導，完善工作制度

調整我局檔案工作領導組，進一步加強對檔案工作的領導。下設辦公室，全面負責檔案業務管理和建設工作。建立和健全檔案管理的各項工作制度。

二、加強檔案業務學習，提高檔案人員的自身業務素質和管理水平

首先要組織全體干部職工認真學習貫徹《檔案法》使大家進一步提高對檔案工作重要性的認識；尤其是檔案人員要堅持經常學、自覺學、熟悉和掌握檔案知識，增強依法治檔的意識，提高自身業務素質和管理水平。

三、狠抓檔案業務建設，使之達到規范化、科學化和制度化

今年在檔案業務建設上，要著力抓好4個重點：1.首先要制定出2020年檔案工作計劃，明確具體任務，目標和要求；同時，按照市檔案局的要求，按時報送有關材料。2.加強檔案基層設置建設，配齊所需的相關設施。3.建立健全檔案管理制度，即：立卷歸檔制度、工作職責制度、崗位責任制度、保密制度、考核制度以及學習制度、工作程序、查借閱檔登記簿、報送統計登記簿等，形成檔案管理制度化、經常化、規范化和科學化。4.做好省二級檔案室建設工作。

四、夯實檔案室基礎業務，提升檔案服務能力

我國地震災害頻發，震后產生了很多應急救援的原始數據和檔案資料。有效地管理整合地震應急檔案、利用地震應急數據，是順利開展應急響應工作，降低社會經濟損失、減少人員傷亡的重要因素。筆者認為，地震應急檔案的資源整合就是把分散在各個機構部門的不同來源、不同層次、不同形式、不同內容的檔案信息進行識別與選擇，通過研判和綜合分析，使其具有條理性、系統性和價值性，實現地震應急檔案信息的資源共享和協同工作，從而形成一套完整的地震檔案數據，為地震應急響應工作提供參考數據。

一、政策方面

（一）完善政策法規和部門規章建立和完善地震應急檔案資源管理利用的政策法規體系，應包含以下方面的內容：地震應急檔案資源的部門管理職能、建設投入、檔案人才儲備，地震應急檔案資源的采集、利用、跨部門共享協作機制，地震應急檔案資源的整合政策與安全監管機制等。通過政策法律的約束和保護，對地震應急檔案資源的發展進行規劃的同時，確保地震應急檔案資源能夠得到規范、高效、合理的應用。

（二）建立資源整合協調機制地震應急檔案資源的收集管理工作涉及到多個部門，對地震應急檔案資源的整合進行合理規劃，就需要建立長效的協調機制，對資金、人員、技術進行統籌規劃和指導。應急管理部成立后，地震應急工作應逐漸建立起統一的管理機制，協調整合各部門的檔案管理職能，負責指導跨部門地震應急檔案的共享利用，同時也要求職能部門對這一工作進行監督和管理。

二、在地震應急檔案資源整合利用方面

（一）加強地震應急檔案的共享為了實現地震應急檔案的共享，應整合地震應急響應中所涉及到的多個部門的多種檔案資源，每個部門對地震應急產生的第一手資料按照應急響應預案的步驟和時間順序進行收集、選擇和整理。在地震指揮、應急救援、新聞宣傳、醫療救助、災民安置、災后重建等方面，根據地震應急檔案的不同來源、不同層次、不同形式、不同內容進行資源整合。確保對這些檔案進行及時的整理和移交，以便更好地進行分析研究，積累更豐富的救援經驗。

（二）加強地震應急基礎數據庫和災損評估系統建設在資金和人才方面加大投入，將有價值的地震應急檔案、科技檔案和地震數據資源轉化為數字檔案。在建立基礎數據庫時，應考慮我國地區間自然環境、地質構造、經濟發展、人口密度的特點，按照區域劃分，率先開展某些特定區域的地震數據研究，收集這一區域10～20年內的發生所有地震的基本信息，著重分析重大地震的基本數據，保證基礎數據的豐富全面。在災損評估方面，參考我國不同地區地質構造、城鎮居民空間分布、經濟結構、房屋結構抗震性等的差異性，針對特定區域開展地震災害模擬與評估建模的研究。在重大地震發生時，根據城鎮人口密度及建模研究數據，能夠快速準確地統計出災區民居數量。同時，在未來的民居規劃與房屋建筑抗震性分析過程中，可提供相應的技術支持和數據支持。在宏觀上掌握我國建筑物分布和抗震能力現狀，利用震害預防和監測資料、地震應急檔案資料及建筑物群體震害預測方法，分析和評估不同地區、結構類型建筑物的抗震性能，結合建筑物的現存數量，運用軟件系統計算并繪制在基本設防烈度地震作用下中國大陸地震災害風險損失分布圖。在進行地震災害建模分析時，可以包含以下幾個部分：第一，建立人口密度和民居空間分布的數據庫；第二，對區域內建筑的工程造價進行統計和評估，便于統計災損情況；第三，掌握區域內與民生相關的基礎設施情況，如供水、供電、天然氣管線、橋梁、街道等情況；第四，結合地震應急基礎數據庫，參考以往各種震級的地震所造成的損害程度，對損失情況做出相對準確的評估。

（三）對收集到的地震應急檔案資源進行編研和總結擴大地震應急檔案的收集范圍，將文書檔案、地震監測數據、災區現場及房屋損毀程度照片、地形圖紙、應急救援的視頻資料等進行統一地保存收集和歸檔。針對地震應急工作特點進行回顧和反思，找出響應時間、組織協調救援、信息報送與請示、余震統計、現場溝通、輿情監控、應急工作人員條件保障等方面工作的不足。從而提升災后的應急響應能力，在震后72小時的黃金救援時間內，盡可能高效、迅速地開展救援工作。整合地震應急檔案資源并進行管理和利用不是一項一蹴而就的工作。隨著2018年應急管理部的成立，國家在優化災害應急資源、組織救災體系建設、提升自然災害類應急救援能力、以及統一調度應急力量和物資儲備方面，不斷加強統籌管理和協調力度，這必將為地震應急檔案資源的整合利用提供更廣闊的發展空間。

一、建立公共安全事件檔案的必要性

1.有利于發揮公共安全事件檔案的警示和教育作用。公共安全事件檔案是人們在預測、預防預警、應對處置、善后安置及事后總結公共安全事件過程中形成的各類原始記錄的總稱。作為獨特、專門的檔案門類，一方面，公共安全事件檔案客觀真實、系統詳細地反映了人們對公共安全事件進行應急處理的歷史過程。另一方面，公共安全事件檔案也反映了在面對突發的意外狀況時，人們所做出的種種行為。這些行為較大程度地體現了以下兩方面情形：其一，社會公眾的風險防范意識薄弱、對災害事故的危害性認識不足、自救知識儲備不足及自救能力偏低等。其二，政府機構的應急處理機制不完善、應急處置能力不足、應急救援物資儲備不足及公眾的安全教育不到位等問題。例如：2003年重慶開縣發生井噴事故時，一些村民不是逃命，而是站在那里看熱鬧，等到感覺不舒服想跑時，卻已經跑不動了。因此，我們可以從公共安全事件檔案的正反兩方面對社會公眾進行警示和教育。比如，告誡社會公眾，在面對突發災害事故時，該如何采取正確的防范、處理措施才能更好地維護生命和財產安全。這些對于普及基本的安全知識、樹立公眾的風險防范意識、培養公民的自救能力、增強公民的危機應變能力及避免因無知而造成不應有的損失等具有重大的意義。

2.有利于發揮公共安全事件檔案的咨詢和決策作用。隨著改革的逐步深化，我國進入經濟社會轉型期，各種矛盾日益尖銳，各種利益不斷沖突，公共安全事件頻發。近年來，我國的地震、洪澇、干旱、冰雪和泥石流等重大自然災害頻發，SARS、甲型HINI流感和禽流感等重大公共衛生事肆虐。與此同時，各類重大刑事案件、群體性突發事件、暴力恐怖案件等社會安全事件以及特大交通事故、特大礦難事故、環境污染事故等事故災難接連不斷。這些都考驗著我國各級政府的應急管理能力。然而，公共安全事件檔案作為一種重要的信息資源，記載了以往公共安全事件的全景原貌，總結了以往公共安全事件預防、處理的經驗教訓以及探尋了以往公共安全事件形成、發展的規律。公共安全事件檔案，不但可為各級政府應對新的同類公共安全事件提供參考與借鑒，而且為各級領導的咨詢與決策提供信息支持。

3.有利于發揮公共安全事件檔案的評估和評判作用。《中華人民共和國突發事件應對法》規定“：國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估，減少重大突發事件的發生，最大限度地減輕重大突發事件的影響。”由于，公共安全事件檔案對事件發生的誘因、發展的進程、產生的影響、造成的損失等都做了真實完整地記錄。因此，公共安全事件檔案資料對評估可能發生的公共安全事件有重要作用。首先，通過已有類似的公共安全事件檔案，人們可以較容易地明確風險評估目標、制定風險評估計劃、選擇風險評估方法以及建立風險評估指標。其次，通過公共安全事件檔案，人們還可評判政府處置公共安全事件的態度是否積極、采取的處置措施是否科學、善后安置是否到位等。

4.有利于發揮公共安全事件檔案的科學研究作用。公共安全事件檔案為科學研究提供了第一手支撐資料，檔案部門應聯合高等院校、科研機構等單位共同開展公共安全事件檔案的研究。鑒于，近年來我國各地頻發的地震災害，檔案部門可以利用地方史志檔案資料查找歷史上的地震數據，根據檔案記載，對每一次地震發生的前兆，地震與周邊地理環境的關系，地震范圍和級別，地震造成的人員傷亡和財產損失情況以及可能影響的人口數量和交通情況等進行精確分析，我們通過這些數據，不但可以分析地震發生、發展的規律以及不同級別地震所造成的損失，而且可以制訂不同區域不同級別地震的應急預案，最終為政府的救災搶險工作提供指導。例如，為了使政府的救災搶險工作順利開展“，日本政府開發了‘地震受災早期評價系統’，該系統存儲了大量4級以上地震災害的資料，能在地震發生半小時內計算出受災規模，指導政府救災搶險有效進行。”

二、加強公共安全事件檔案建設的措施

1.明確檔案部門參與公共安全事件應急管理工作的法律地位。目前，我國關于公共安全事件應急管理的法律法規還沒有明確檔案部門在政府應急管理中的地位和作用。因此，我國各級政府應當轉變觀念。一方面，應積極爭取向國家決策部門提議，盡早制定與檔案工作相配套的法律法規，使建立公共安全事件檔案工作有法可依；另一方面，應通過修訂、完善地方應急管理條例，將建立公共安全事件檔案納入地區的各種應急預案編制和應急管理體系的具體規定中，使檔案部門納入救災搶險的智囊部門，從而正確認識公共安全事件檔案在政府應急管理中的作用。

2.拓寬渠道和方式，加大公共安全事件檔案社會經濟效益的開發。第一，在社會效益方面。檔案部門可以對公共安全事件檔案信息資源進行數字化開發，利用計算機技術、網絡技術及多媒體技術等，加強對檔案網站和檔案信息數字化的建設。對于政府機構而言，檔案部門應建立應急管理案例庫等信息資源庫，并實現跨地區、跨部門的信息資源共享，提高政府應急決策的科學性與時效性。對于社會公眾而言，檔案部門應改變過去主要為黨政機關服務的格局，放寬服務對象，面向社會各個階層，開放不同程度的檔案信息，將適宜公開的編研成果及時在網上公布，加大信息共享力度。除此之外，檔案部門應借助重大紀念日，通過博物館、文化館、科技館等平臺，對公共安全事件檔案資源進行展示和宣傳，讓人們以史為鑒，提高風險防范意識和了解危險自救辦法。第二，在經濟效益方面。可以將公共安全事件檔案制作成科教片或編成書籍，書籍可以為史料性質或科普性質的書籍。結合各類型的公共安全教育活動，將書籍或科教片出售給各階層的群體，使公共安全事件檔案在避免和減少災害事故造成的損失方面發揮應有的作用，促進公共安全事件檔案社會效益和經濟效益的有效結合。

為提高百貨商店安全事故的應急搶險能力,最大限度地減輕對我店檔案的損害，維護檔案的安全與完整，根據《中華人民共和國檔案法》、《檔案法實施辦法》和《百貨商店檔案管理制度》之規定，結合我店實際，制定本應急處置預案。

一、應急處置的組織機構職責

為確保檔案突發安全事故應急搶險工作的順利開展和高效運作，特成立百貨商店檔案安全應急處置領導組，由分管檔案室領導任組長，保衛處、后勤部門及檔案室相關同志任成員。負責檔案安全應急處置工作的組織領導和搶險現場的組織指揮。下設搶險組：檔案室領導擔任小組長，各類別檔案負責人、保衛處處長任副組長，檔案室全體人員參加，負責對庫藏檔案的搶險工作。

二、應急處置的險情種類等級

(一)險情種類劃分

引發檔案安全事故的險情主要有火災、水災、蟲災、地震、雷擊和庫房崩塌等等。

(二)險情等級劃分

1.一般險情

摘要：做好檔案安全工作是推動檔案事業科學發展的前提，而檔案信息安全工作是檔案安全工作的重點。實踐中杭州市檔案局積極構建檔案信息安全管理體系，堅持“安全第一、預防為主、威脅防控、規范運行、科技支撐”的原則，跟蹤技術前沿，努力提升解決新問題的能力，同時以業界普遍存在的問題為導向，加強信息安全威脅防控，進一步做好檔案信息安全工作。

關鍵詞：檔案信息安全；檔案信息安全管理；體系；實踐分析

當前，檔案部門積極開展檔案信息化建設，圍繞檔案核心業務建設了各類檔案信息系統，包括電子檔案接收、管理、保管（存）、利用系統以及館藏檔案數字化加工系統、檔案網站等。與此同時，檔案信息化建設過程中也出現了一些問題，其中安全問題較為突出且不容忽視，包括安全責任主體不明確、制度規范不完善、物理環境不合規，以及檔案數據管理失控、信息分級不恰當、監督檢查機制缺失、應急處置能力不足等，檔案信息安全事件時有發生，檔案信息化建設和檔案信息安全防護工作面臨巨大挑戰。做好檔案安全工作是推動檔案事業科學發展的前提，而檔案信息安全工作是檔案安全工作的重點。近年來，杭州市檔案局從維護國家安全的高度來認識檔案信息安全工作，積極構建檔案信息安全管理體系，把檔案信息安全工作放在檔案信息化建設的重中之重，綜合運用多種手段應對嚴峻的信息安全形勢，堅決守住檔案安全底線。

1加強檔案信息安全管理體系

頂層設計市檔案局認真梳理原有的信息系統安全管理制度，對已制定的但不適應新形勢、新要求的制度，抓緊修訂完善，不符合現實要求的，及時予以廢止；同時編制了《杭州市檔案局檔案信息安全管理手冊》，相繼建立了信息安全管理制度體系、責任體系、運維體系和應急體系，按照PDCA原則，保障市檔案局網絡安全暢通與可控，保障所開發和維護的信息系統安全穩定，為社會公眾提供安全可靠的檔案服務。

2構建基礎安全保障體系

完善的安全保障體系能確保網絡安全、系統安全、數據庫安全、信息安全、設備安全、信息介質安全，并能有效應對計算機病毒。市檔案局在承載檔案信息資源存儲、傳輸、管理的計算機網絡上配置了IPS、防火墻、安全審計、漏洞掃描、光閘等基礎安全設備，在檔案信息系統中采用身份認證、訪問控制、數字簽名等信息安全技術，避免檔案信息資源被非法訪問使用或惡意篡改，為保障檔案信息資源安全提供技術支持。2017年，結合國家示范數字檔案館創建和檔案行業計算機信息系統等級保護三級系統要求，市檔案局投入近400萬元人民幣，對部署數字檔案館系統的內網進行全面升級，采用超融合架構，將服務器節點進行聚合，利用虛擬化技術將資源整合，形成統一的資源池和管理平臺，實現了模塊化的無縫橫向擴展，促進了新開發檔案業務系統的快速上線和已有檔案業務系統的平滑遷移，利用虛擬工作負載的快速遷移和數據多副本配置，提高應用系統的高可用性，將軟件定義的網絡、安全、存儲緊密集成到虛擬數據中心，結合基于策略的調配機制，達到平臺級別以及平臺內部的虛擬機級別全方位安全防護。結合原有政務外網（計算機信息系統等級保護二級標準）的安全防護，構建了市檔案局基礎安全保障體系。

3規范電子文件和電子檔案管理

《云南檔案雜志》2015年第四期

一、經費不足給民族檔案文獻應急保護帶來困難

在筆者調查的22家文博機構中，16家沒有檔案、文獻保護專項資金；6家有保護專項資金的機構中，有4家是從單位的年預算中撥付出，且抽取撥付比率很小。通過圖1對問卷數據分析同樣可以說明問題：資金匱乏是云南省邊疆地區民族檔案文獻應急保護的最大制約，以下從四個方面分析經費對于民族檔案應急保護的影響。

1.紙質檔案文獻數字化程度低在所調查的文博部門館藏中，紙質檔案的比例較高，大量的紙質文獻給檔案文獻的實體保護與信息保護均帶了諸多挑戰。與此同時，云南省少數民族檔案文獻數字化水平較低，63.6%民族檔案沒有進行數字化，原因很多，但資金問題是最大的問題。

2.庫房條件不理想在走訪調查的22所文博機構中，64%的機構使用一般的房屋作為檔案文獻庫房，只有36%的單位使用專門庫房。有的庫房沒有溫濕度設備，少數保管單位甚至沒有配備滅火設備，有的甚至主館建筑本身已是D級危房，陳舊簡陋。檔案裝具主要有普通金屬柜、普通木柜、密閉金屬箱，大部分裝具耐水、火、塵、蟲程度較差，這種狀況使得檔案文獻在突發性自然災害面前無法保護和搶救。

3.大量檔案文獻散存民間真正“脆弱”的檔案文獻存在于民間，本次調研統計所調查機構保存的民族文獻總數量為39682冊（份），許多檔案文獻依舊散存民間，由于經費有限，民間散存的大量檔案文獻無法集中保管，存在保護管理不規范，受突發性自然災害威脅最大，是最易消亡的一部分。

二、建立民族檔案文獻突發性自然災害應急保護機制的思考

（一）應急保護機制應當因地、因館制宜突發性自然災害與云南省民族檔案文獻的雙重多樣性，使云南省檔案文獻應急保護機制能滿足檔案文獻保護的多樣需求。如干燥地區與潮濕地區檔案文獻易見災害種類不同，貝葉與手工紙的常見損毀因素與保護要求亦有不同。所以要建立一個具有包容性、框架性的應急保護方案，從宏觀方面規劃、指導，而具體執行細則與重點預防方案則需要分地區、分主要館藏特色詳細制定，重點防護暫時沒有條件建立恒溫恒濕密閉庫房、受自然災害影響較為明顯的保管單位，做到有針對性地預防、有預見性地保護。

為確保檔案信息和檔案實體的平安，履行年全國檔案局長館長會議精神和省、市加強平安工作。根據市檔案局《關于開展檔案平安大檢查的通知》并檔字[]1號）和《機關、團體、企業、事業單位消防平安管理規定》公安部第61號令）要求，局決定近期在全市環保系統開展一次徹底的檔案平安大檢查。現將有關事項通知如下：

一、提高思想認識 增強安全意識

檔案安全是檔案工作的第一要務和生命線，檔案安全不僅包括檔案在保管環節的安全，而且包括檔案在利用環節的安全；不僅包括檔案實體的安全，而且包括檔案信息的安全。各處室、各直屬單位要牢固樹立檔案安全責任重于泰山的思想，樹立常抓不懈的思想，以對黨和人民高度負責的態度，自覺做好檔案利用安全工作。要更加注重檔案利用過程中的安全科學管理，時刻牢記，常抓不懈。要不斷完善和嚴格執行檔案利用安全責任制，要配置必須的視頻監控系統。同時，要建立健全防火、防汛、防震及突發事件應急預案。各直屬單位要對檔案工作人員開展經常性的安全教育，并通過開展消防應急演練、檔案安全知識競賽等活動強化安全防范意識和責任意識，確保國家檔案資源萬無一失。

二、檢查的主要內容

（一）檔案安全保管和保密工作責任制以及規章制度是否健全，是否得到嚴格執行。

（二）消防安全責任人，檔案安全保管和保密工作監督管理人員是否認真履行職責。

（三）各單位分管檔案工作的領導、辦公室主任、檔案員是否懂得消防常識，是否熟知應急預案，是否會使用消防器材等。

（四）檔案庫房，利用、閱覽場所、計算機房、計算機檔案管理網絡系統主要電路是否存在短路、老化等問題。