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論文摘要：國債項目績效評估投資效益

論文摘要摘要：近年來，地方國債投資對擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關重要的功能。加強地方國債投資績效評估，對合理監(jiān)督地方國債投資具有實踐意義。本文對地方國債投資項目的績效評估進行了分析，以期對提高地方國債項目的投資效益有所幫助。

從1998年下半年起，我國開始實施了以國債投資為核心的積極財政政策，打破了以往對銀行信用的過度依靠機制。國債投資成為拉動經(jīng)濟增長的主力軍，每年拉動GDP增長近2個百分點。國債中有相當一部分轉貸給地方政府進行基礎設施建設、技術改造和生態(tài)保護等項目。以河北省為例，自1998年到2005年7年間，就有國債投資項目2776個，總投資1412億元，其乘數(shù)效應輻射到各行業(yè)，成效顯著。地方國債投資成為我國長期建設國債投資項目中的重要組成部分，對擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮著至關重要的功能。因此，對地方國債投資項目績效評估的分析探究有重要意義。

地方國債投資項目績效評估的理論依據(jù)

績效評估是運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學原理和特定指標體系，對照統(tǒng)一的標準，按照一定的程序，采用特定的方法，通過定量定性的對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評價。起初，績效評估在企業(yè)內(nèi)部廣泛運用。后來，隨著新公共管理運動的興起，政府部門開始把績效評估作為評價工作的工具。

新公共管理理論，是指在公共管理方面借鑒商業(yè)管理的理論方法和技術，引入市場競爭機制，來提高公共管理水平和公共服務質(zhì)量，其實質(zhì)是在公共責任和顧客至上理念的指導下，政府部分職能和公共服務輸出市場化，以及政府責任機制的改變和再造。從20世紀90年代開始，美國、英國、加拿大等西方國家已經(jīng)基本建立了較為完善的績效評估制度和體系。1993年美國第103屆國會頒布了《政府績效和結果法案》，英國政府也于1997年頒布了《支出綜合審查》。國債績效評估的核心是按照公共財政管理要求，運用一定的指標體系和評價標準，采取科學、規(guī)范的考評方法，對公共投資資金的效益情況進行科學，客觀公正的評價，綜合判定公共投資資金的投入方向、運營狀況和資金使用效益，為合理分配資金，優(yōu)化財政支出提供依據(jù)。其實質(zhì)是運用科學的指標體系和合理的評價標準，對公共投資資金的使用績效進行客觀、公正的評價和判定，并將結果作為預算分配的重要依據(jù)，以提高資金使用的規(guī)范性、平安性和有效性，對提高專項資金管理效率、使用效益和公共服務水平都具有積極的功能。

地方國債投資項目績效評估的迫切性

地方國債資金是重要的財政資金，地方國債項目是地方政府主導實施的經(jīng)濟發(fā)展舉措，是一項強有力的經(jīng)濟手段。因此，加強地方國債投資績效評估，合理監(jiān)督地方國債投資是具有實踐意義的。從各地國債資金運行和管理來看，普遍存在著挪用資金、資金無效閑置和違反有關財務規(guī)定運用資金的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象嚴重影響了各地國債投資的效益，更為嚴重的是，目前各地方國債項目“四制”管理，流于形式。

由于“四制”管理制度是考核項目建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重于內(nèi)容的新問題較普遍，如摘要：不按資質(zhì)要求設立監(jiān)理崗位、虛設監(jiān)理日志、違反監(jiān)理程序等違反“項目監(jiān)理制”新問題；無合同或合同和口頭約定相結合約定項目建設內(nèi)容、合同內(nèi)容缺項或內(nèi)容表達不規(guī)范等違反“合同制”新問題不招標或“化整為零”規(guī)避招標，或通過限定招標范圍、招標程序等方式搞虛假招標等違反“項目招投標制”；無項目法人或虛設項目法人，不履行法人責任、義務等違反“項目法人制”新問題。

然而，目前我國的國債投資項目績效評估尚處于探索階段，實踐的力度和效果很不平衡，還缺乏全國統(tǒng)一的做法和標準。存在的主要新問題是摘要：缺乏法律依據(jù)；績效評估指標不健全，評估結論難以全面反映項目資金的使用效益；缺乏評估指標的標準值；績效評估具有單向性特征，各地普遍只重視政府部門對國債項目的評估和控制，而忽視了政府部門的自我評估，更缺乏社會對政府部門的評估和控制。

地方國債投資項目績效評估建議

建立地方國債投資項目績效評估體系，分別對地方國債投資項目在實施前進行投入／產(chǎn)出定量猜測，實施過程中進行動態(tài)跟蹤和實施后的效益定量評價，對于提高地方國債投資項目的管理水平，實現(xiàn)既定目標來說是很有必要的。為了更好的實現(xiàn)我國地方國債投資項目的績效評估，提高地方國債投資項目的投資效益，本文提出如下建議摘要：

（一）分層次綜合評估

地方國債投資項目的關鍵要素有三個，即時間、成本、質(zhì)量。因此，首先要從整體上衡量地方國債投資項目的成敗，項目是否按照計劃進度執(zhí)行和完成，項目實際投入和預算的偏離程度，項目在質(zhì)量上是否滿足了管理的需求。在此基礎上，進—步深入、細化評估指標。在項目質(zhì)量方面，如對地方經(jīng)濟的整體目標實現(xiàn)的貢獻度，項目功能的先進性和實用性，地方產(chǎn)業(yè)部門因該項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，對社會居住條件的影響等。

（二）分階段動態(tài)評估

地方國債投資項目的績效評估不僅僅是對項目實施效果的評價，而且對項目實施過程起導航功能，并通過前后對比分析，積累和總結經(jīng)驗，促進地方經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和項目的規(guī)范管理，實際上是通過績效評估來促進績效優(yōu)化，最大程度地降低風險。

項目前期績效評價是在布置項目投資預算前，采用科學的方法對項目在社會、經(jīng)濟、財務、生態(tài)環(huán)境等方面的效益進行全面系統(tǒng)的分析、評估，判定項目是否值得投資，效益、效果如何，存在哪些風險等。項目建設期績效評價是對建設期項目工程及財務管理等方面所進行的評估，主要包括摘要：建設管理制度執(zhí)行情況、工程進度及質(zhì)量、各項合同執(zhí)行情況、投資概算預算執(zhí)行情況、財務管理及會計核算、建設資金到位和使用管理情況、建設工期及施工管理水平、對環(huán)境的影響等。項目竣工運營期績效評價是對項目建成投產(chǎn)(或交付使用)的建設項目實際取得的經(jīng)濟社會效益及環(huán)境影響進行綜合評估、評價。主要從是否達到了預期目標或達到目標的程度、成本效益分析評價、對社會經(jīng)濟實際影響、項目可持續(xù)性等方面對項目進行評價。

（三）建立地方國債投資項目績效評估標準

評價地方國債項目投資績效是質(zhì)的標準和量的標準的有機統(tǒng)一，但根據(jù)具體內(nèi)容的不同各有側重。評價標準主要有三方面摘要：數(shù)量標準，包括投入和產(chǎn)出比率、效益比率和能力比率；行為標準，即依據(jù)一定的法規(guī)、制度、程序、指標等實現(xiàn)的程度，判定投資效能的高低；功能標準，投資功能的實現(xiàn)程度，直接關系到社會的進步、經(jīng)濟的繁榮和國家的強大。

（四）規(guī)范地方國債投資項目績效評估內(nèi)容

可將地方國債投資項目績效評估的內(nèi)容規(guī)范為四個大的方面摘要：地方國債項目的投資業(yè)績，主要表現(xiàn)為國債投資為社會經(jīng)濟活動提供服務的數(shù)量和質(zhì)量；地方國債項目的投資管理效率，它反映的是地方國債投資項目在建設過程中的效益；地方國債項目的投資效能，它是指地方國債投資所產(chǎn)生的“產(chǎn)品”和向公眾提供的服務的水平；地方國債項目的成本，即地方國債投資管理行為所占用和耗用的資源及其程度。

（五）注重地方國債投資項目的持續(xù)性

一般而言，國債投資項目具有建設周期長、效果體現(xiàn)不明顯等特征，因此，其績效往往需要經(jīng)過較長的一段時間才能表現(xiàn)出來。如治理生態(tài)失衡和環(huán)境污染的項目，很難在短期內(nèi)見到可以用數(shù)字描述的效益。因此，在進行地方國債投資項目的績效評價時往往只能對當期業(yè)務活動的直接績效進行評價，難以對投資項目后期的績效進行評價，從而不利于全面評價地方國債投資項目的效果。為避免這種情況的發(fā)生，在績效評價過程中需要進行追蹤評價，以對投資項目的滯后性效益進行評估。