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一、彩票

彩票的買賣是一種建立在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上公平競(jìng)爭(zhēng)的娛樂游戲。央行在《關(guān)于加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的緊急通知》中對(duì)彩票的表述是：“彩票是指印有號(hào)碼、圖形或文字供人們填寫、選擇、購(gòu)買并按特定規(guī)則取得中獎(jiǎng)權(quán)利的憑證。”人類的第一張彩票出現(xiàn)在5000多年前的意大利，中國(guó)的第一張彩票誕生于清代末年，新中國(guó)的第一張福利彩票發(fā)行于1987年7月27日；第一張?bào)w育彩票發(fā)行于1994年1,此后，我國(guó)逐漸形成了福利和體育彩票兩大發(fā)行體系，2001年10月22日發(fā)行的第一張足球彩票則昭示著我國(guó)彩票事業(yè)進(jìn)入新階段。

二、立法現(xiàn)狀

彩票的相關(guān)規(guī)范也在配套跟進(jìn)。我國(guó)第一個(gè)規(guī)范彩票的立法是1991年。2國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的通知》。其后全國(guó)陸續(xù)頒布了一些規(guī)范來規(guī)制彩票發(fā)售。

數(shù)據(jù)顯示截至2005年5月31日，關(guān)涉彩票的各類規(guī)范127部。3.其中行政法規(guī)僅兩部，分別是1991年12月9日頒布的《關(guān)于加強(qiáng)彩票市場(chǎng)管理的通知》和2001年10月30日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票市場(chǎng)的通知》（目前都還有效）。前者針對(duì)彩票發(fā)行初期的混亂狀況，后者針對(duì)彩票管理中存在的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自發(fā)行或變相發(fā)行彩票，或擅自改變彩票發(fā)行方式和游戲規(guī)則，或在宣傳中可能誤導(dǎo)公眾的信息等非法行為。其余基本是地方法規(guī)和部委規(guī)章（含地方政府規(guī)章），也有部分行業(yè)規(guī)范以及軍事類規(guī)范。這五大類規(guī)范大致分布情況請(qǐng)見表1:

作者嘗試從這127部規(guī)范中隨機(jī)抽取了30個(gè)樣本，設(shè)置七個(gè)變量（規(guī)范級(jí)別、規(guī)制對(duì)象、關(guān)涉稅收、立法目的、規(guī)范地域、內(nèi)容詳略和具體責(zé)任），從這些角度來考察我國(guó)的彩票立法。

首先，看規(guī)范級(jí)別，結(jié)果見表2:

結(jié)果顯示：30部規(guī)范中沒有“法律”;行政法規(guī)只有2部，所占比例很小；部門規(guī)章所占的比例最大，達(dá)到了63.3%,地方政府規(guī)章占16.7%,這表明對(duì)彩票的立法規(guī)制的級(jí)別不高；還有軍事類規(guī)范或行業(yè)規(guī)范等部分規(guī)范不能歸入法定規(guī)范類別，只能劃入其他項(xiàng)。

第二個(gè)變量“規(guī)制對(duì)象”把彩票分為體育彩票和福利彩票兩類。規(guī)范對(duì)規(guī)制對(duì)象沒有傾向性，圖示說明當(dāng)局對(duì)兩者的重視程度。

第三個(gè)變量“關(guān)涉稅收”,意思是該規(guī)范有否涉及到稅收。由于彩票有以下功能：（1）緩解政府財(cái)政壓力，造福社會(huì)公益事業(yè)；（2）特殊的融資工具，可以反復(fù)地籌措社會(huì)閑散資金，但不能交易或隨時(shí)贖回，它不反映股權(quán)關(guān)系、債權(quán)關(guān)系或委托投資關(guān)系，只反映購(gòu)彩者和彩票發(fā)行者之間潛在的可能的獎(jiǎng)金分配關(guān)系，彩票對(duì)購(gòu)買者的回報(bào)是建立在概率基礎(chǔ)上的，可以說彩票是一種“或然價(jià)證券”.彩票的發(fā)售屬于籌資性質(zhì)，一般由政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)控制使用，支持公益事業(yè)發(fā)展，沒有支付股息債息等壓力，基本屬于無償。基于此，彩票就具備以下特點(diǎn)：（1）政府把彩票業(yè)作為籌集社會(huì)公益資金的重要渠道；（2）彩票業(yè)由政府主辦；（3）國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行實(shí)行法律保護(hù)，并通過法律進(jìn)行公眾監(jiān)督與檢查；（4）國(guó)家對(duì)彩票發(fā)行采取一系列優(yōu)惠政策，使彩票在社會(huì)生活中處于公認(rèn)合法的地位。所以，國(guó)家對(duì)彩票的發(fā)行、購(gòu)買、獲益盡量給予稅收的優(yōu)惠政策。在30個(gè)樣本中，關(guān)涉稅收的占了43.3%,不關(guān)涉的占了大多數(shù)有56.7%,說明我國(guó)在一定程度上是鼓勵(lì)彩票的。對(duì)于此點(diǎn)，可以用下一個(gè)變量說明的結(jié)果來映證。

第四個(gè)變量“立法目的”含義是表征該規(guī)范對(duì)彩票事業(yè)持鼓勵(lì)、限制還是其他態(tài)度，至于如何判斷一個(gè)規(guī)范的“態(tài)度”,主要有如下標(biāo)準(zhǔn)：（1）“可以”出現(xiàn)的頻次；（2）“禁止”出現(xiàn)的概率。哪類詞匯的頻度較高，就表明該規(guī)范對(duì)彩票事業(yè)支持或不支持。這兩類標(biāo)準(zhǔn)僅僅是字面的。最根本的還是從字里行間來尋找答案。結(jié)果見表3:

結(jié)果顯示鼓勵(lì)彩票事業(yè)發(fā)展的趨向明顯強(qiáng)于限制。該表的結(jié)果映證了上文的觀點(diǎn)，說明我國(guó)鼓勵(lì)彩票事業(yè)發(fā)展。

后三個(gè)變量中也有一定的發(fā)現(xiàn)。“法規(guī)（泛指規(guī)范，與行政法規(guī)和地方法規(guī)的”法規(guī)“有所不同）地域”中，沿海省份對(duì)彩票作出規(guī)制的規(guī)范數(shù)量明顯多于內(nèi)地，是7個(gè)對(duì)3個(gè)，其余的20個(gè)是由中央作出。這很可能表明沿海的彩票事業(yè)更蓬勃一些，相應(yīng)的問題也嚴(yán)重一些。“內(nèi)容詳略”指的是規(guī)范本身?xiàng)l文的多少，或者說規(guī)制內(nèi)容的多少。結(jié)果表明兩種情況各占一半，立法者沒有傾向性。最后一個(gè)變量是“具體責(zé)任”,其中有17個(gè)規(guī)范涉及到行政責(zé)任，但沒有涉及刑事民事責(zé)任（即使是全樣本的127個(gè)規(guī)范，我們也找不到有刑事責(zé)任或民事責(zé)任的條款），原因是這些規(guī)范的最高等級(jí)都只是行政法規(guī)，無權(quán)配置民事或刑事責(zé)任，否則就違反《憲法》或者《立法法》（見該法第八、九條）。唯一可能的例外是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票市場(chǎng)的通知》中有“觸犯刑法的要依法追究刑事責(zé)任”這樣的條文。但這不能說明該規(guī)范涉及到了刑事責(zé)任問題。

表四顯示：在“鼓勵(lì)”和“限制”選項(xiàng)中都沒有出現(xiàn)“內(nèi)地”,說明內(nèi)地對(duì)彩票的態(tài)度不明朗，也可能表示內(nèi)地彩票事業(yè)還不發(fā)達(dá)，沒有必要專門對(duì)此規(guī)制。這在“立法目的”第三項(xiàng)“其他”中得到映證。而沿海地區(qū)對(duì)彩票事業(yè)的態(tài)度很明確，有7個(gè)規(guī)范是鼓勵(lì)性的，占到鼓勵(lì)性規(guī)范的70%.但是交互分析的結(jié)果告訴我們立法目的和規(guī)范地域之間的關(guān)系并沒有達(dá)到顯著相關(guān)的程度（P=0.284>0.05,沒有達(dá)到統(tǒng)計(jì)學(xué)上的要求）。

接下來看內(nèi)容詳略和立法目的的關(guān)系。（請(qǐng)見表5）

該表顯示：鼓勵(lì)彩票發(fā)展的有10個(gè)規(guī)范，其中有7個(gè)落在“詳細(xì)”一欄，占70.0%;限制彩票發(fā)展的規(guī)范共有4個(gè)，全落在“簡(jiǎn)單”欄中；既不鼓勵(lì)也不限制的有16個(gè)，但落在“詳細(xì)”中的比落在“簡(jiǎn)單”欄中的多得多（10VS6,62.5%VS37.5%）。

三、實(shí)踐困境

立法源自實(shí)踐。彩票的問題是隨著彩票發(fā)行量與日俱增和彩民數(shù)成倍增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的。其間有遍地開花的“私彩”和“黑彩”問題；有合伙買彩票，幸運(yùn)中巨獎(jiǎng)，卻獎(jiǎng)金分配不均而反目成仇，進(jìn)而訴至法院的訟累問題。；有彩民故意“破壞”彩票搖獎(jiǎng)處，企圖按其意愿中獎(jiǎng)的欺詐案件；更有彩票發(fā)售點(diǎn)業(yè)主為提高銷售業(yè)績(jī)，制造人氣，不惜出錢雇人買彩票，讓其中獎(jiǎng)，卻又不給予其獎(jiǎng)金，從而引發(fā)糾紛的弄虛作假行為；當(dāng)然更有巨獎(jiǎng)獲得者被搶劫的事情屢屢見諸報(bào)端。這些情況大致可以概括為四種類型，通過Google4搜索到相關(guān)信息基本可以表征這幾類問題的嚴(yán)重性。（請(qǐng)見表6）

數(shù)據(jù)顯示：有關(guān)彩票中獎(jiǎng)?wù)弑粨尳俚男畔⒆疃啵絾柛甙赴l(fā)率背后的原因，我們發(fā)現(xiàn)彩票發(fā)售固有的漏洞對(duì)這樣的搶劫案件起了推波助瀾的作用。其次是合伙買彩票所引發(fā)的爭(zhēng)議，這只是個(gè)民事爭(zhēng)議，不涉及彩票本身。再次是私彩和黑彩問題。“地下私彩”本質(zhì)上是一種賭博行為，在我國(guó)東南沿海一帶尤為盛行，雖然經(jīng)過公安部門打擊，公開的賭博少了，但是隱蔽的賭博仍根深蒂固，有些地方反反復(fù)復(fù)，久禁不絕。賭博方式越來越隱蔽。有的莊家雇用代銷人員穿街過巷出售，參賭方法多利用電話投注，有的使用傳真機(jī)投注，甚至通過電子郵件投注，給公安部門打擊取締增加了難度。

從前文的數(shù)據(jù)分析已經(jīng)得出：國(guó)家鼓勵(lì)彩票事業(yè)。那么國(guó)家對(duì)于彩票事業(yè)發(fā)展所出現(xiàn)的問題就有充分理由給予格外關(guān)注，努力解決，使之得到更好發(fā)展。針對(duì)以上違法行為，可能目前通過法律途徑來規(guī)制有很多障礙。因?yàn)槟壳安势币?guī)范中沒有一個(gè)是法律，導(dǎo)致規(guī)范效力等級(jí)過低，對(duì)很多彩票違規(guī)、違法甚至犯罪行為無能為力，通過司法解釋而擅自規(guī)制也很不規(guī)范。這就提出了第一個(gè)問題：是專門設(shè)立《彩票法》并附設(shè)行政、民事或刑事責(zé)任；還是在刑法中規(guī)定彩票犯罪的刑事責(zé)任，提高對(duì)賭博犯罪的量刑幅度；或者直接通過司法解釋解決（如在司法活動(dòng)中對(duì)“賭博犯罪事實(shí)的認(rèn)定”制定必要的司法解釋，如將兌獎(jiǎng)籌碼認(rèn)定為賭資等，以提高對(duì)賭博犯罪行為的查實(shí)率）。可能是前者治本，后者治標(biāo)，這就要看立法部門的決策了。