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一、引言
國債作為財政政策工具，對促進國民經濟的持續穩定發展起著重要作用。在我國政府預算中，國債是和財政收入捆綁在一起使用的，除了建設國債，無法直接從政府財政收支賬面上判斷國債的使用方向。我國國債使用方向的研究，國內學者可分為兩種：（1)國債總體使用方向的研究。作者主要以消費函數為理論基礎，建立了計量經濟學模型，來分析我國國債主要用于消費性支出還是投資性支出。（2）建設國債使用方向的研究。該類文章主要根據我國1998年以來國債項目實施情況，對建設國債使用方向進行分析。這里，我們對我國1981-2003年來國債總體使用方向進行了分析，并提出了相應的建議。
二、實證分析
我們選擇1981-2003年國家財政支出項目與國債支出（國債發行額）進行分析，國家財政支出項目包括基本建設支出、增撥企業流動資金、挖潛改造和科技三項費用、地質勘探費、工交流通部門事業費、支農支出、文教科學衛生支出、撫恤和社會福利救濟費、國防支出、行政管理費、政策性補貼支出。數據來源于《中國統計年鑒2004》。
我們采用劉思峰提出的綜合關聯度對國家財政支出項目與國債支出進行灰色關聯分析。財政支出各項目與國債支出的綜合關聯度：行政管理費0.846、文教科學衛生支出0.833、基本建設支出0.689、挖潛改造和科技三項費用0.661、支農支出0.642、國防支出0.625、撫恤和社會福利救濟費0.601、政策性補貼支出0.580、工交流通部門事業費0.568、地質勘探費0.536、增撥企業流動資金0.502。分析表明，1981-2003年，我國國債更多用在行政管理費、文教科學衛生支出、基本建設支出這幾方面。
行政管理費和國債支出的關聯度最高，這與近年來我國的基本建設支出、文教科學衛生支出等財政支出項目占國家財政支出比重總體下降，行政管理費占國家財政支出比重總體上升有關。1981年，我國行政管理費占國家財政支出比重為6.23%，排名在基本建設支出、文教科學衛生支出、國防支出、政策性補貼支出、支農支出之后，位列第六。此后，行政管理費占國家財政支出比重持續上升。1994-1997年，行政管理費占國家財政支出比重超過了基本建設支出占國家財政支出比重，僅次于文教科學衛生支出占國家財政支出比重，位居財政支出項目第二。1998-2000年，行政管理費占國家財政支出比重有所下降，2001年開始又重新回升，2003年達13.95%，重新占據國家財政支出第二的位置。迅速增長的行政管理費占據了相當一部分國債資金，降低了國債支出的總體效益，需要加以控制。
我國文教科學衛生支出1989年開始，已成為比重最高的財政支出項目，前述分析也表明文教科學衛生支出獲得了國債資金很大支持。表面看來，文教科學衛生支出似乎足夠了，進一步分析，其實不然。以教育為例，1981-2003年，雖然我國教育經費的支出在國家財政支出中的比重總體上由10.79%上升至13.60%，但其增長都是在1981-1996年間實現的，1997年開始，這一比重持續下降，2001-2002年略有反彈，2003年再次下降。1981-2003年，我國教育經費的支出占GDP的比重始終小于3%。2005年，世界銀行通過對1960-2000年84個國家經濟增長的源泉進行研究，發現教育對經濟增長的貢獻為14%，僅次于全要素生產率和資本。從促進國民經濟長遠發展的角度出發，我國教育支出的狀況需要進一步改善。
支農支出和國債支出的關聯度較小，表明國債資金對支農支出的支持較弱。盡管近年來我國政府非常重視三農問題，但是財政支農支出占財政支出的比重卻由1981年的6.68%下降至2003年的4.60%。即使考慮其他農業支出（例如基本建設支出中的農業支出），國家財政用于農業的支出占財政支出的比重仍由1981年的9.68%下降至2003年的7.12%。農業是國民經濟的基礎。鑒于農業在國民經濟中的重要地位和自身的弱質性特點，加之我國短期難以改變的二元經濟結構，政府的保護尤其是財政支持就成了促進農業發展、提高農民收入的根本方法之一。因此，國債資金應進一步加強對我國農業支出的支持。
三、結論和建議
由于我國每年新發行的國債除了還本付息外主要是彌補財政赤字，因而影響國債使用方向的主要是財政赤字的來源，根據上述分析結果，優化我國國債使用方向可以從發行專項國債和改善財政支出結構這兩方面入手，具體有以下建議：
1、政府要維持教育支出、農業支出在財政支出中的一定比重，適當發行教育國債、農業國債來增加政府對教育、農業的投入，使得國債資金向教育支出、農業支出傾斜。
2、政府可以通過加強行政管理費的管理和約束，提升行政管理費的使用效率，控制行政管理費在財政支出中的比重，使得未來彌補財政赤字的國債資金盡量不被行政管理費占據。