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《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)雜志》2014年第五期

一、歐盟糧食政策的演變發(fā)展

從歐盟糧食政策的演變來看，歐盟糧食政策主要經(jīng)歷了以下四個(gè)主要時(shí)期。

（一）1992年前，價(jià)格支持政策為主。歐盟在20世紀(jì)70年代主要農(nóng)產(chǎn)品幾乎都是凈進(jìn)口，因此，歐共體農(nóng)業(yè)和糧食補(bǔ)貼政策的主要目標(biāo)是刺激農(nóng)民生產(chǎn)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的積極性，增加生產(chǎn)總量。到20世紀(jì)90年代中期，歐盟的糧食和主要農(nóng)牧產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自給，并相繼過剩，財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)開始加重。為減輕對(duì)糧食等農(nóng)牧產(chǎn)品補(bǔ)貼的重負(fù)，歐盟補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)目標(biāo)轉(zhuǎn)向促進(jìn)和支持?jǐn)U大糧食等農(nóng)牧產(chǎn)品出口領(lǐng)域。

（二）從1992—2002年，價(jià)格支持與收入支持雙軌制。1992年，CAP（歐盟共同農(nóng)業(yè)政策）進(jìn)行了稱之為“MacSharry改革”。這一項(xiàng)改革在1992改革年達(dá)成一致意見，并于1995/1996年度全面實(shí)施。改革的實(shí)施使得價(jià)格支持的規(guī)模大幅度下降，增加了對(duì)農(nóng)戶的直接支付力度，鼓勵(lì)農(nóng)民增加環(huán)境友好發(fā)展的投入，對(duì)降低保護(hù)價(jià)格、恢復(fù)歐盟產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了重要作用。1999年通過的《歐盟2000年議程》，對(duì)農(nóng)村發(fā)展問題給予高度的關(guān)注，并將環(huán)保納入農(nóng)業(yè)支持政策范疇。

（三）從2003—2007年，收入支持為主價(jià)格支持為輔。2003年，CAP削減與生產(chǎn)直接相關(guān)的補(bǔ)貼，向?qū)r(nóng)民的收入支持轉(zhuǎn)變。改革引入了與谷物生產(chǎn)面積補(bǔ)貼脫鉤的方式，新的單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)助與其承擔(dān)的環(huán)保、公共健康和動(dòng)物福利條件和良好農(nóng)業(yè)規(guī)范的義務(wù)相結(jié)合。根據(jù)農(nóng)民的土地管理、環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物福利和食品安全標(biāo)準(zhǔn)情況，給予農(nóng)戶收入不同標(biāo)準(zhǔn)的支持補(bǔ)助。2004年5月，歐盟擴(kuò)大為25國，新成員的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)施壓力成為歐盟統(tǒng)一農(nóng)業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)。在內(nèi)外壓力之下，歐盟調(diào)整價(jià)格補(bǔ)貼政策，在價(jià)格支持政策發(fā)揮作用的同時(shí)，建立了對(duì)生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼的制度。主要內(nèi)容包括：一是大幅度降低干預(yù)價(jià)格水平，將糧食價(jià)格用3年時(shí)間降低29%，接近國際市場(chǎng)水平。二是控制生產(chǎn)規(guī)模，實(shí)施耕地面積削減計(jì)劃，凍結(jié)15%的糧食種植面積，對(duì)凍結(jié)的土地實(shí)行休耕補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與面積補(bǔ)貼基本相同。三是收入支持，對(duì)凍結(jié)15%耕地面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，以不同地區(qū)平均單位面積產(chǎn)量為基礎(chǔ)，根據(jù)種植面積給予補(bǔ)貼。四是強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。例如以補(bǔ)貼鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境，對(duì)35～45歲的青年到山區(qū)和條件差的地區(qū)從事農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目給予補(bǔ)貼等。

（四）2007年以后，增大脫鉤的收入補(bǔ)貼與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼比重。由MacSharry改革出臺(tái)的強(qiáng)制“休耕”政策自2008/2009年廢除，2011年提出了新的CAP改革方案，目的是尋求增強(qiáng)農(nóng)業(yè)部門競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)創(chuàng)新、應(yīng)對(duì)氣候變化和對(duì)就業(yè)和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的支持。2014—2020年，將啟動(dòng)新的支持條款，主要是鼓勵(lì)農(nóng)民當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、當(dāng)?shù)劁N售以及增加閑耕面積的支持等措施。如新支持條款對(duì)于歐盟每年給予德國45億歐元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，逐步取消傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼。從2014年起，還將取消每公頃300歐元的補(bǔ)貼條款，改為所有農(nóng)民必須種植7%—8%的有機(jī)農(nóng)作物才給予補(bǔ)貼。此外，歐盟對(duì)于農(nóng)場(chǎng)主投資農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建筑費(fèi)用，農(nóng)民自己承擔(dān)75%，政府補(bǔ)貼25%。

二、歐盟谷物市場(chǎng)干預(yù)的主要政策工具

（一）內(nèi)部市場(chǎng)的公共干預(yù)措施。歐盟公共干預(yù)的目的是要支持內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格。幾年前，公共干預(yù)措施允許以固定價(jià)格購進(jìn)大量谷物，沒有范圍的限制。現(xiàn)在若出現(xiàn)嚴(yán)重市場(chǎng)波動(dòng)，采用固定價(jià)格購進(jìn)谷物，充當(dāng)食品安全保護(hù)網(wǎng)，但是范圍是有限的。具體措施包括：1.公共干預(yù)的范圍限定在少數(shù)幾個(gè)糧食品種。干預(yù)范圍最初是歐盟國家收貨的固定價(jià)格且沒有數(shù)量限制的普通小麥、硬粒小麥、大麥、黑麥、玉米和高粱，現(xiàn)在已逐步收窄。從2010/2011年開始，干預(yù)期間只自動(dòng)開啟對(duì)普通小麥的干預(yù)。盡管硬粒小麥、大麥、玉米和高粱沒有從干預(yù)的范圍中刪除，但其定量限值設(shè)置為零。實(shí)施干預(yù)的時(shí)間，最初是通過各成員國的收獲季節(jié)來定。從2010/2011年起，所有成員國公共干預(yù)的時(shí)期為每年11月1日至次年5月31日。2.干預(yù)價(jià)格從固定價(jià)格轉(zhuǎn)為限量的固定價(jià)格。從2001/2002年起，所有符合條件的谷物（它們是普通麥、硬質(zhì)麥、玉米、大麥和高粱）的干預(yù)價(jià)格被定為每噸101.31歐元。在單一公共市場(chǎng)組織條例中，干預(yù)價(jià)格成為了參考價(jià)格。但從2010/2011銷售年度開始，啟動(dòng)了新的干預(yù)價(jià)格系統(tǒng)，即：以固定參考價(jià)買進(jìn)只在普通小麥上有可操作性，而且普通小麥最大數(shù)量為每個(gè)銷售年份300萬噸，如超過此上限需通過自動(dòng)投標(biāo)程序；對(duì)于硬質(zhì)小麥、玉米、大麥和高粱的購買，最高限額為零。有需要時(shí)，委員會(huì)在單一公共市場(chǎng)組織的支持下可決定通過招標(biāo)程序打破零極限的公共干預(yù)政策。在特殊情況下，根據(jù)記錄的平均市場(chǎng)價(jià)格，可在個(gè)別成員國或成員國的一些地區(qū)進(jìn)行招標(biāo)活動(dòng)。3.干預(yù)庫存必須順價(jià)銷售。經(jīng)過招標(biāo)，只有當(dāng)價(jià)格高于或等于參考價(jià)格時(shí)才能在國內(nèi)市場(chǎng)出售，否則不允許銷售，以避免削弱當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格。另外，干預(yù)庫存糧食只能以對(duì)第三世界國家以援助方式出售。但是，由于干預(yù)庫存涉及到出口補(bǔ)貼問題，近年來使用減少（如，2011年援助出口為279萬噸，2012年援助出口僅16.2萬噸）。4.制定詳細(xì)的谷物干預(yù)實(shí)施細(xì)則。明確谷物的購進(jìn)和賣出，確定谷物質(zhì)量的分析方法。對(duì)于普通小麥，同品質(zhì)小麥的持有者如果在聯(lián)盟內(nèi)的收獲量小于80噸，則有權(quán)利在干預(yù)期內(nèi)向干預(yù)機(jī)構(gòu)提供普通小麥。然而，成員國干預(yù)機(jī)構(gòu)可能會(huì)制定一個(gè)更高的最小噸位。如果申請(qǐng)是可以受理的，干預(yù)機(jī)構(gòu)會(huì)通知經(jīng)營(yíng)者盡快將儲(chǔ)糧點(diǎn)的谷物被接管及交付時(shí)間。如果申請(qǐng)不能受理，干預(yù)機(jī)構(gòu)必須在五個(gè)工作日內(nèi)告知經(jīng)營(yíng)者。5.啟動(dòng)特殊的市場(chǎng)保障措施。如果市場(chǎng)情形發(fā)生重大變化，可以對(duì)任何谷物采取特殊干預(yù)措施。在聯(lián)盟的一個(gè)或多個(gè)區(qū)域，如果市場(chǎng)價(jià)格下跌或者下跌到干預(yù)價(jià)格以下（每噸101.31歐元），特殊干預(yù)措施可能會(huì)被歐盟委員會(huì)采納，接受并遵循對(duì)于商品進(jìn)行銷售或其他處理方式的條件與流程。

（二）與第三世界國家貿(mào)易的主要政策工具。主要是通過進(jìn)出口工具進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控，以避免歐盟市場(chǎng)上貿(mào)易不平衡狀況的出現(xiàn)。進(jìn)口方面主要使用進(jìn)口許可、進(jìn)口關(guān)稅、關(guān)稅配額等手段進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)。出口方面主要使用出口許可、出口退稅、出口管制等手段。進(jìn)入歐盟市場(chǎng)來自第三世界國家的谷物進(jìn)口需頒發(fā)進(jìn)出口許可。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于硬質(zhì)小麥和軟質(zhì)小麥進(jìn)口實(shí)行固定關(guān)稅，同時(shí)規(guī)定了主要谷物產(chǎn)品（普通小麥、硬質(zhì)小麥、大麥、玉米、黑麥以及高粱）包括關(guān)稅在內(nèi)的進(jìn)口價(jià)格應(yīng)不低于干預(yù)價(jià)格（上限體系）的155%。同時(shí)，歐盟每天都會(huì)記錄所需的內(nèi)容以計(jì)算表中各種谷物產(chǎn)品的代表性CIF（成本、保險(xiǎn)費(fèi)加運(yùn)費(fèi)）進(jìn)口價(jià)格。委員會(huì)一般每隔兩個(gè)星期修訂一次進(jìn)口關(guān)稅額，通常在每個(gè)月的15日及最后一個(gè)工作日。在關(guān)稅應(yīng)用期間，如果計(jì)算出的平均進(jìn)口關(guān)稅與固定數(shù)額相差5歐元或以上，則需對(duì)其作出相應(yīng)調(diào)整。此外，為了應(yīng)對(duì)從獨(dú)立國家共同體進(jìn)口的大量大麥和低中優(yōu)質(zhì)小麥，2003年開始采用關(guān)稅配額。歐盟對(duì)新加入歐盟的成員國采用固定關(guān)稅進(jìn)口配額方式，這些關(guān)稅是在較高的歐盟價(jià)格的基礎(chǔ)上計(jì)算出來的，谷物可以以極具競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格進(jìn)入歐盟市場(chǎng)。在出口方面，現(xiàn)在谷物補(bǔ)貼的最高出口數(shù)量是2520萬噸（補(bǔ)貼是23.4億歐元），其中包括1440萬噸的小麥和小麥粉（補(bǔ)貼是12.9億歐元）及1080萬噸的粗糧（補(bǔ)貼是10.5億歐元）。繼一系列的共同農(nóng)業(yè)政策改革，歐盟干預(yù)價(jià)格逐漸回落，日益與國際市場(chǎng)價(jià)格保持一致，其出口越來越少依賴出口補(bǔ)貼。自2006年9月起，谷物沒有了出口退稅；自2007年11月起，谷物加工產(chǎn)品被授權(quán)了出口退稅。

（三）谷物部門的歐盟農(nóng)業(yè)擔(dān)?；鹭?cái)務(wù)開支。自2006/2007年起，對(duì)農(nóng)民的直接支付與生產(chǎn)已經(jīng)脫鉤，而這不能再歸因?yàn)樘囟ǖ牟块T。在上世紀(jì)90年代，每年仍有大量的財(cái)務(wù)開支用于出口退稅，近年來這類財(cái)務(wù)開支已經(jīng)被清除，只保留了特殊谷物的公共存儲(chǔ)（干預(yù)）財(cái)務(wù)開支。公共存儲(chǔ)的財(cái)務(wù)開支在減少，在2007及2008年，這一開支甚至是負(fù)數(shù)，原因是谷物供應(yīng)緊張、價(jià)格較高以及干預(yù)存儲(chǔ)以比購買時(shí)更高的價(jià)格賣出。四、歐盟糧食政策的發(fā)展趨勢(shì)歐盟糧食政策改革，一方面，通過減少市場(chǎng)干預(yù)，采用對(duì)農(nóng)民的直接支付；另一方面，通過提供“安全網(wǎng)”，減少與扭曲貿(mào)易方面的出口補(bǔ)貼。歐盟對(duì)谷物的扶持干預(yù)政策一直在延續(xù)，目前歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼較共同農(nóng)業(yè)政策改革前下降了50%，支持和干預(yù)水平和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的變化，從面積補(bǔ)貼向特定作物補(bǔ)貼，增加糧食質(zhì)量安全的補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變，干預(yù)的范圍、方式和條件更加有限?？傮w來看，糧食政策更加市場(chǎng)化是歐盟糧食政策長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)和改革方向。

作者：亢霞單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所