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伴隨著非政府組織的發(fā)展，公共危機(jī)管理的理論和實(shí)踐也發(fā)生了相應(yīng)變化，由以政府為單一主體的公共危機(jī)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鲗?dǎo)、全社會共同參與的公共危機(jī)治理。公共危機(jī)治理引入非政府組織力量，能夠充分發(fā)揮非政府組織的優(yōu)勢以彌補(bǔ)政府管理的不足，提高公共危機(jī)治理的效果，促進(jìn)我國公民社會的進(jìn)一步成長。

一、非政府組織的涵義

非政府組織為NGO（Non-GovernmentalOrganization）的直譯，我國官方文件里一般稱之為民間組織。關(guān)于非政府組織的涵義，目前國際社會普遍認(rèn)可的是美國著名學(xué)者萊斯特•M•薩拉蒙提出的非政府組織定義，即非政府組織泛指非政府的、非營利性的，致力于公益事業(yè)的社會中介組織。這一概念主要是指處于政府與私營企業(yè)之間的那塊制度空間，它是現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)分化的產(chǎn)物，是一個(gè)社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統(tǒng)的重要組成部分。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的意義

（一）有利于整合社會資源

非政府組織作為一種社會組織，具有廣泛的社會聯(lián)系性和社會代表性，在信息收集、傳遞和資源整合方面具有優(yōu)勢。危機(jī)通常產(chǎn)生于社會基層，非政府組織憑借與社會公眾的密切聯(lián)系，能夠從民間的視角出發(fā)及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)的根源和苗頭，并將危機(jī)信息傳達(dá)給政府和社會，從而避免危機(jī)事件的發(fā)生。當(dāng)公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，非政府組織則具有匯集各方資源和社會資本的優(yōu)勢，憑借其廣泛的社會基礎(chǔ)進(jìn)行社會動員，凝聚和整合人、財(cái)、物等資源，從而有效降低政府危機(jī)治理的成本。

（二）有利于提供專業(yè)化幫助

非政府組織往往在某一領(lǐng)域具有專業(yè)知識和技能，可以為公共危機(jī)的治理提供專業(yè)化幫助。在危機(jī)爆發(fā)前，非政府組織能夠從專業(yè)化角度判斷公共危機(jī)的等級，協(xié)助政府制定危機(jī)預(yù)案；在危機(jī)爆發(fā)時(shí)，非政府組織能夠提供專業(yè)救援和管理，彌補(bǔ)政府管理的不足；在危機(jī)爆發(fā)后的恢復(fù)過程中，非政府組織能夠開展專業(yè)心理輔導(dǎo)，鼓勵(lì)危機(jī)事件中受影響的群體樹立生活和工作的信心，維護(hù)社會的穩(wěn)定。

（三）促進(jìn)公共危機(jī)治理理念的樹立

傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理認(rèn)為政府是公共危機(jī)治理的唯一主體，但是隨著公共危機(jī)事件日益呈現(xiàn)的突發(fā)性、公共性、多樣性和緊迫性，公共危機(jī)處理的主體和模式開始發(fā)生變化，形成"多元主體論"的公共危機(jī)治理格局。在公共危機(jī)治理中，政府不再是唯一主體，而是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，將非政府組織、社會公眾、企業(yè)和媒體等社會力量納入危機(jī)治理中，形成公共危機(jī)治理的社會網(wǎng)絡(luò)。

三、非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律保障不到位

目前我國關(guān)于非政府組織參與公共危機(jī)治理的相關(guān)法律法規(guī)還不足，2007年通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》作為我國公共危機(jī)管理的基本法，并沒有將非政府組織納入危機(jī)治理主體中來，而且各級政府的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案也都沒有具體規(guī)定非政府組織在危機(jī)治理中的權(quán)利和責(zé)任。對非政府組織的管理還沒有納入法制化軌道，使其在公共危機(jī)治理中缺乏合法性地位，也導(dǎo)致其在危機(jī)治理中的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及善款的募集、管理和使用的不明確，難以有效參與公共危機(jī)治理。

（二）社會公信力不足

受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，"家長式"管理的政府一直處于強(qiáng)勢地位，非政府組織并沒有得到政府和社會的足夠重視。而且由于我國非政府組織的發(fā)展還不完善，社會地位和社會影響力還有待提高，也嚴(yán)重影響了非政府組織的公信力。因此當(dāng)危機(jī)事件爆發(fā)時(shí)，公眾還是過多依賴政府進(jìn)行解決，而對非政府組織缺乏社會認(rèn)同。

（三）協(xié)調(diào)機(jī)制紊亂

傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理模式是以全能型政府為單一主體，使公共危機(jī)的應(yīng)對實(shí)際上成為了政府的內(nèi)部事務(wù)，忽視了非政府組織等社會力量在公共危機(jī)處理中的重要作用。即使非政府組織參與公共危機(jī)處理，政府對非政府組織也只是采取自上而下的命令式管理，使非政府組織被動接受既定決策，二者之間形成支配與被支配的關(guān)系，缺乏合理分工和溝通協(xié)調(diào)。政府對非政府組織缺乏統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致非政府組織在危機(jī)治理中力量分散、效率低下并缺乏自主性。

四、非政府組織參與公共危機(jī)治理的路徑選擇

（一）政府扶持非政府組織參與公共危機(jī)治理

1、保障非政府組織參與公共危機(jī)治理的法律地位公共危機(jī)治理關(guān)系到公共利益，但由于我國非政府組織的發(fā)展還不健全，而且其參與危機(jī)治理的法律地位還不明確，因此需要制定相關(guān)法律對非政府組織進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管，在權(quán)責(zé)分明的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。一方面，應(yīng)盡快出臺關(guān)于非政府組織的相關(guān)法律，以法律的形式明確非政府組織的地位、權(quán)利、責(zé)任、工作程序、資金管理和監(jiān)管，保障非政府組織的法律地位，增強(qiáng)其社會公信力。另一方面，盡快制定關(guān)于非政府組織參與公共危機(jī)治理的相關(guān)法律，保障其參與治理的權(quán)利，暢通其參與的渠道，界定其與政府在危機(jī)治理中的關(guān)系，規(guī)范其在危機(jī)治理中的行為方式和運(yùn)行機(jī)制，為非政府組織參與公共危機(jī)治理提供法律依據(jù)。

2、改革非政府組織的管理體制我國非政府組織的建立存在雙重管理體制，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)相分離。這種雙重管理體制制約了非政府組織的建立和獨(dú)立發(fā)展。因此在理論與實(shí)踐中，需要改革政府對非政府組織的管理體制。一方面，要降低非政府組織的準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，引導(dǎo)非政府組織建立和運(yùn)作的正規(guī)化；另一方面，要由政府直接監(jiān)管向間接監(jiān)管轉(zhuǎn)變。即政府主要以經(jīng)濟(jì)手段、財(cái)政稅務(wù)手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監(jiān)管模式，通過經(jīng)濟(jì)和法律杠桿進(jìn)行監(jiān)管。

（二）非政府組織增強(qiáng)自身公共危機(jī)治理的能力

非政府組織不應(yīng)過于依賴政府財(cái)政撥款，而應(yīng)培育自身的籌資能力，在堅(jiān)持非營利性宗旨的同時(shí)，廣泛吸收營業(yè)收入、會費(fèi)收入和社會慈善捐助，為參與公共危機(jī)治理提供充足的資金保障。另一方面非政府組織要?jiǎng)?chuàng)新人才進(jìn)入、培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制，吸引更多的專業(yè)化人才加入進(jìn)來，從而不斷壯大組織隊(duì)伍，同時(shí)，非政府組織還要定期開展危機(jī)處理的培訓(xùn)和演習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)處理能力。

另外，非營利組織還應(yīng)建立公共危機(jī)治理的評估機(jī)制。非政府組織參與危機(jī)治理本身就是一種自我考察和檢驗(yàn)方式，在危機(jī)處理的實(shí)踐中，會發(fā)現(xiàn)到平時(shí)難以察覺到的缺陷，從危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更加客觀地評估并完善公共危機(jī)處理方式，提高自身參與公共危機(jī)治理的有效性。五、結(jié)語伴隨著治理理論的深入，我國致力于建立有限型政府，發(fā)展非政府組織，而基于治理理論的公共危機(jī)治理理論也在逐步成熟并付諸于實(shí)踐。政府作為公權(quán)力的代表，擔(dān)負(fù)著公共治理危機(jī)的主要責(zé)任，同時(shí)也亟需非政府組織等各種社會力量的有效參與，增強(qiáng)社會自我組織管理能力，共同應(yīng)對公共危機(jī)事件，并在公共危機(jī)的協(xié)同治理中，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公民社會的構(gòu)建。