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一、引言

英國(guó)是世界上最早建立現(xiàn)代警察制度的國(guó)家，警察預(yù)防和控制犯罪、打擊犯罪的雙重職能持續(xù)了100多年，其間先后發(fā)生了四次警務(wù)革命，警察體制經(jīng)歷了從非職業(yè)化到專職化，從依附到獨(dú)立，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)，改革目標(biāo)則經(jīng)歷了從預(yù)防為主到打擊犯罪再到回歸社會(huì)作用的螺旋上升的過程。自二十世紀(jì)末開始，受到犯罪率不斷上升、公眾安全感不斷下降的挑戰(zhàn)，英國(guó)警方開始探討新的警務(wù)模式，啟動(dòng)了新一輪的警務(wù)改革，把第四次警務(wù)革命不斷推向深入，并對(duì)世界警務(wù)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

二、英國(guó)新一輪警務(wù)改革的介紹

(一)英國(guó)新一輪警務(wù)改革的背景

1.社會(huì)背景———現(xiàn)實(shí)的巨大壓力。其時(shí)，英國(guó)的警務(wù)實(shí)踐主要面臨三大挑戰(zhàn):一是如何有效地打擊有組織犯罪特別是跨國(guó)有組織犯罪、國(guó)際恐怖主義和高科技犯罪。這是一個(gè)帶有普遍性、國(guó)際性、形勢(shì)嚴(yán)峻的課題，需要各地警察部門之間、中央與地方之間、國(guó)家與國(guó)家之間協(xié)調(diào)合作，尋求有效的警務(wù)工作模式。二是如何與海關(guān)、移民局等其他機(jī)構(gòu)和人員建立良好的合作伙伴關(guān)系。隨著當(dāng)前犯罪的復(fù)雜化、職業(yè)化、有組織化，單憑警察部門一家已經(jīng)難以有效應(yīng)對(duì)，需要與其他部門通力合作。三是如何贏得公眾對(duì)警察的信任。隨著都市的國(guó)際化，國(guó)內(nèi)、國(guó)外人員流動(dòng)加大，社區(qū)成員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不同階層的人員對(duì)警務(wù)服務(wù)有不同的要求。這就需要加強(qiáng)與社區(qū)的緊密合作，增加執(zhí)法的透明度，建立有效的責(zé)任機(jī)制，與公眾重新建立良好的互動(dòng)合作關(guān)系。這三個(gè)挑戰(zhàn)相互聯(lián)系，沒有與社區(qū)公眾和政府其他部門的良好合作，就不可能有效打擊有組織犯罪，因此必須綜合平衡地去解決它們。而傳統(tǒng)的警務(wù)模式已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢(shì)的要求，必須進(jìn)行改革。

此外，1966年英國(guó)警察為8.6萬人，1981年為11萬人，1991年則上升到14萬人，二十五年內(nèi)英國(guó)全國(guó)警察人數(shù)上升了61%。而警察是公務(wù)人員，靠公眾納稅養(yǎng)活，公眾平均年收入的24%要交稅。警察人數(shù)上升加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，引起公眾的不滿和指責(zé)。在警察數(shù)量增加的同時(shí)，英國(guó)犯罪率同樣處于上升較快的狀態(tài)。1967年發(fā)案120萬起，1977年發(fā)案240萬起，到1992年增至559萬起，二十五年上升了兩倍多。警力與犯罪同步增長(zhǎng)的現(xiàn)象使人們對(duì)警察的工作表現(xiàn)提出很多疑問，公眾對(duì)警察的信任度也隨之大幅下降，1982年36%的公眾認(rèn)為警察表現(xiàn)“非常好”，到1992年該指標(biāo)降至21%。從二十世紀(jì)九十年代起，英國(guó)警方明顯感到其相對(duì)匱乏的警務(wù)資源和日益嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)之間出現(xiàn)的需求鴻溝日漸明顯，雖然政府加大了對(duì)警力和經(jīng)費(fèi)的投入，但相對(duì)這一犯罪高潮仍是杯水車薪。時(shí)任英格蘭銀行副行長(zhǎng)、新公共管理的著名倡導(dǎo)者霍華德·戴維斯認(rèn)為，警察展示了“一個(gè)糟糕制度的所有特征，這一制度已到了非改不可的地步”。

2.理論背景———新公共管理理論的興起和實(shí)踐。二十世紀(jì)七十年代，主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久的官僚行政模式，遭受到越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其僵化、刻板的科層體制越來越不能適應(yīng)迅速變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活。官僚組織面對(duì)政府財(cái)政危機(jī)、機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫、效率低下、公眾對(duì)政府能力失去信心的不利局面，自身已無法解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問題和困難。在此背景下，從二十世紀(jì)八十年代起，一種新的管理方法在英美兩國(guó)公共部門中實(shí)踐，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。這種管理主義的方法引起了公共部門巨大的變革，掀起了公共管理領(lǐng)域新的范式轉(zhuǎn)化。這種新的管理方法一般被稱為:新公共管理、管理主義、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政、后官僚制范式、企業(yè)化政府等。它是以自利人為假設(shè)，以公共選擇理論、人理論以及交易成本理論為理論基礎(chǔ)，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰勒主義為基點(diǎn)發(fā)展而來的，其核心在于強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用私營(yíng)部門的管理哲學(xué)和技術(shù)，主張公共部門引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的行政風(fēng)格。其在政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系等方面都有與官僚行政不同的定位。

新型的公共管理首先在英國(guó)掀起了浪潮。1979年，保守黨撒切爾政府上臺(tái)執(zhí)政后，英國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)是大幅度壓縮財(cái)政開支、減少通貨膨脹、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高就業(yè)，并且大規(guī)模推行私有化政策，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)。為此，英國(guó)政府發(fā)動(dòng)了轟轟烈烈的政府改革，強(qiáng)調(diào)政府管理中的3E(Economy，Efectiveness，Efficiency)，即成本、效率、效益。到1980年，大洋洲的澳大利亞特別是新西蘭也廣泛采納了新公共管理的方法。而后，它擴(kuò)展到整個(gè)歐洲大陸。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織設(shè)立了公共管理委員會(huì)和秘書處，用來推廣公共管理的新實(shí)踐。到1990年的時(shí)候，新公共管理已成為美國(guó)克林頓政府的主要政策之一?？肆诸D和副總統(tǒng)戈?duì)柊l(fā)動(dòng)了全國(guó)績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)并簽署了政府績(jī)效和結(jié)果法案。

作為新公共管理的發(fā)源地，英國(guó)同樣率先使用這一理論對(duì)警察制度進(jìn)行了改革。1993年，英國(guó)內(nèi)政部發(fā)表《警察改革白皮書》，在很大程度上關(guān)注的就是通過引進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)方法來提高警察的工作效率。

(二)英國(guó)新一輪警務(wù)改革的主要措施

二十世紀(jì)九十年代，面對(duì)警務(wù)工作中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題，為及時(shí)調(diào)整警察工作思路，采取新的警務(wù)模式，以更有效地提高對(duì)付犯罪活動(dòng)的能力，英國(guó)政府加快了警務(wù)改革研究與實(shí)踐的步伐。首先，由首相政策研究辦公室和內(nèi)政部聯(lián)合就“警務(wù)改革”課題進(jìn)行研究，推出了《希伊調(diào)查》(1993年)和《波森調(diào)查》(1995年)等研究報(bào)告。其次，采取了一系列警務(wù)改革措施，包括啟動(dòng)“打擊危害社會(huì)治安行為”計(jì)劃，保護(hù)被害人和證人戰(zhàn)略，戰(zhàn)略，刑事司法制度改革，重振安全鄰里社區(qū)戰(zhàn)略，“十項(xiàng)承諾”，建立新的快速反應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)工作的靈活性，加強(qiáng)與公眾的溝通與合作，加強(qiáng)對(duì)警察的培訓(xùn)等，引導(dǎo)警察進(jìn)入一種以服務(wù)理念為基石的警務(wù)新秩序。再次，加緊改革立法，繼《警察改革白皮書》后，英國(guó)政府又先后制定公布了《警察和治安法庭法》(1994)、《警察法》(1996)、《犯罪與無秩序法》(1999)、《警察改革法》(2002)等一系列有關(guān)警察改革的法律法規(guī)，將警察機(jī)構(gòu)的改革大刀闊斧地?cái)[上議事日程。這是自1964年以來英國(guó)警察行政管理方面立法上的最大變革，它深刻改變了英國(guó)警察工作的性質(zhì)，使之走向一種警務(wù)新秩序，明確要求警察部門與當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)合作，并且要求警務(wù)服務(wù)必須實(shí)現(xiàn)最大價(jià)值。

為了有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，滿足社會(huì)與政府對(duì)警務(wù)工作提出的新的更高的要求，英國(guó)警方積極轉(zhuǎn)變觀念，提出四項(xiàng)原則，以此來統(tǒng)一指導(dǎo)和推進(jìn)警務(wù)改革實(shí)踐:一是統(tǒng)一警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。英格蘭和威爾士共有43個(gè)警察局、318個(gè)基層警察單位、14萬名警察。各警察局彼此之間在警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上差異較大，有必要進(jìn)行統(tǒng)一。二是增加靈活性。世界處于變化之中，警察的組織機(jī)構(gòu)也應(yīng)該做適應(yīng)性變革，需要不斷提高其適應(yīng)新形勢(shì)要求的能力。三是強(qiáng)調(diào)選擇性。警務(wù)服務(wù)必須以人為本，必須從社區(qū)的實(shí)際需要出發(fā)，滿足不同階層人員的要求，而不能由警察部門自己想當(dāng)然、自行其是。四是明確責(zé)任機(jī)制，實(shí)行警務(wù)公開，接受公眾的監(jiān)督。為了貫徹上述四個(gè)原則，英國(guó)警察部門制定了六個(gè)目標(biāo):一是以普通民眾為警務(wù)活動(dòng)關(guān)注的重點(diǎn)。即把社區(qū)群眾是否滿意作為衡量警務(wù)工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)，努力提升公眾對(duì)警察的信心。二是引入“警務(wù)大家庭”概念。三是實(shí)現(xiàn)警用裝備和警務(wù)理念的現(xiàn)代化。四是解決技術(shù)性問題。這里包括五個(gè)內(nèi)容:對(duì)反社會(huì)、影響他人生活但又不構(gòu)成犯罪的行為，可以訴諸法院，予以制止;引入機(jī)動(dòng)車車牌自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng);推廣DNA技術(shù);采用國(guó)家犯罪情報(bào)模式;確定優(yōu)先警務(wù)的領(lǐng)域，對(duì)重點(diǎn)治安問題和存在嚴(yán)重問題的地區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)治理。五是成立警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。六是改進(jìn)選拔警察局長(zhǎng)的標(biāo)準(zhǔn)和方法。在這些原則和目標(biāo)的指導(dǎo)下，英國(guó)警方采取了一系列改革措施:

1.設(shè)立專門的警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。1999年，英國(guó)內(nèi)政部決定在中央層面設(shè)立直屬的專門警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一全國(guó)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，促使全國(guó)的警務(wù)工作更加有效、一致。該機(jī)構(gòu)每?jī)芍軐?duì)基層警察單位的表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)報(bào)告內(nèi)政大臣。其工作有三類:一是直接參與警察部門的績(jī)效考評(píng)，提供指導(dǎo)性意見。二是如果發(fā)現(xiàn)基層警察單位的績(jī)效不好，可以派顧問或者協(xié)調(diào)人員幫助其整改。三是如果整改仍不見成效，內(nèi)政部將直接派員參與整改。其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是，制定全國(guó)統(tǒng)一的警務(wù)工作績(jī)效管理考核辦法，統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)。以犯罪率、破案率、公眾安全感、如何服務(wù)百姓、公眾滿意度、合理利用資源等考核指標(biāo)為基礎(chǔ)，每月對(duì)各警察機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效考核?？己酥饕腥齻€(gè)內(nèi)容:一是績(jī)效衡量，主要是評(píng)價(jià)收集的數(shù)據(jù)信息，比如統(tǒng)計(jì)發(fā)案率與破案率、評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量等;二是績(jī)效監(jiān)督，主要是分析收集的數(shù)據(jù)信息，比如分析犯罪的發(fā)展趨勢(shì)、嚴(yán)重程度等;三是績(jī)效管理，即將信息運(yùn)用到管理之中。考核結(jié)果在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部公布，每年對(duì)社會(huì)公布一次。為防止被考評(píng)單位提供的信息數(shù)據(jù)不真實(shí)，內(nèi)政部專門規(guī)定:凡弄虛作假，輕者丟掉職位，重者要承擔(dān)法律責(zé)任。

2.積極推行國(guó)家犯罪情報(bào)模式。為提高信息資源共享，加強(qiáng)地區(qū)之間、中央與地方之間的情報(bào)溝通，協(xié)調(diào)彼此之間的行動(dòng)，英國(guó)警方開始探討新的警務(wù)模式，逐步將情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)作為一項(xiàng)全新的警務(wù)模式在全國(guó)確立。這一模式具有三個(gè)特點(diǎn):一是建立了覆蓋全國(guó)的情報(bào)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。除在內(nèi)務(wù)部成立專門機(jī)構(gòu)外，各地方警察機(jī)構(gòu)也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各級(jí)的警務(wù)情報(bào)的收集、分析和應(yīng)用工作。二是建立了情報(bào)工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。從情報(bào)工作的收集、分析和應(yīng)用三個(gè)環(huán)節(jié)入手，健全制度，確保情報(bào)工作的質(zhì)量。從情報(bào)來源、人群、責(zé)任人、機(jī)制、培訓(xùn)等方面入手，針對(duì)全國(guó)和地方的治安形勢(shì)、犯罪趨勢(shì)等確立工作目標(biāo)。地方每月都要根據(jù)情報(bào)進(jìn)行一次分析，確定本地突出的治安問題和重點(diǎn)打擊對(duì)象，及時(shí)調(diào)整工作部署，有針對(duì)性地開展專項(xiàng)整治。三是資源配置合理，形成合力。從上至下，職責(zé)任務(wù)明確，分級(jí)收集，按需使用;在情報(bào)的管理上，所有的情報(bào)都要進(jìn)行評(píng)估，未經(jīng)評(píng)估不得使用，把情報(bào)工作置于各項(xiàng)警務(wù)工作的首位。3.變革警務(wù)活動(dòng)主體結(jié)構(gòu)。二十世紀(jì)末，英國(guó)警察的觀念仍比較保守、封閉，認(rèn)為警務(wù)工作只能由警察來實(shí)施，現(xiàn)在這種觀念已經(jīng)有所變化。其原因主要有三個(gè):一是為了有效地打擊有組織犯罪，必須加強(qiáng)不同部門之間的合作;二是為了節(jié)省公共開支，提高公共資源的使用效率，必須控制警察隊(duì)伍的規(guī)模與數(shù)量，非執(zhí)法活動(dòng)轉(zhuǎn)由文職人員和社區(qū)輔警等承擔(dān);三是為了有效應(yīng)對(duì)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的高新技術(shù)問題?，F(xiàn)在，英國(guó)正在極力推廣“警務(wù)大家庭”觀念。在這種觀念下，從事警務(wù)活動(dòng)的人員主要有五類:一是警察需要宣誓，享有逮捕等警察權(quán)力。二是特別警察，具有與警察一樣的權(quán)力，但是不領(lǐng)取薪金，每星期自愿工作幾小時(shí)。三是社區(qū)警務(wù)支持官員，不享有警察的權(quán)力，也不接受警察專業(yè)訓(xùn)練，身著警察制服在路面執(zhí)勤，處理輕微案件，遇到重大案件及時(shí)報(bào)警。引入該制度的原因是，其薪水少于警察，而且能滿足公眾期望街面上能夠不斷見到警察、增加安全感的要求。四是文職人員，對(duì)警察提供輔助、支持作用，不享有警察權(quán)力，但可以參與警務(wù)活動(dòng)，比如犯罪現(xiàn)場(chǎng)取證、拍照等。這類人員的比例不斷上升。比如，在倫敦大都市警察局，警察1.5萬人，文職人員1.5萬人。有些助理警察局長(zhǎng)已經(jīng)由文職人員來擔(dān)任，更有學(xué)者提出將來警察局長(zhǎng)也可以考慮由文職人員擔(dān)任。五是保安力量，英國(guó)警察局正在努力推進(jìn)服務(wù)提供者選擇工作，警察活動(dòng)不再由警察部門壟斷，允許其他組織向社會(huì)公眾提供某些警察服務(wù)。

4.進(jìn)一步深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)。二十世紀(jì)七十年代以來，警察隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力和通信手段有了很大提高，并開始向城區(qū)集中，以便更有效地震懾和打擊犯罪。但犯罪率不降反升，警民關(guān)系也不融洽。為此，英國(guó)警方開始推行社區(qū)警務(wù)計(jì)劃，即警察重返社區(qū)的計(jì)劃，試圖通過增加步巡以改善警民關(guān)系，在兼顧加強(qiáng)司法預(yù)防和社會(huì)預(yù)防的同時(shí)，著力強(qiáng)化情景預(yù)防，對(duì)犯罪實(shí)行由多機(jī)構(gòu)參與的、有廣泛群眾基礎(chǔ)的治安防范，讓警察回到民眾之中、深入到社區(qū)，預(yù)防和控制犯罪，直接為民眾服務(wù)。社區(qū)警務(wù)包括以下步驟:第一，界定社區(qū)的范圍，了解該社區(qū)的犯罪程度以及導(dǎo)致動(dòng)亂的各種跡象。第二，召開社區(qū)公眾會(huì)議，并邀請(qǐng)有關(guān)社會(huì)組織的代表參加，通過社區(qū)公眾會(huì)議產(chǎn)生社區(qū)與警察咨詢協(xié)商委員會(huì)。第三，建立咨詢協(xié)商委員會(huì)。第四，為社區(qū)警務(wù)培訓(xùn)警官和分配警力資源。這次警務(wù)改革在打擊犯罪和促進(jìn)警察隊(duì)伍建設(shè)方面取得了巨大成就，但仍有許多問題需要進(jìn)一步探索和試驗(yàn)。例如，社區(qū)警務(wù)在實(shí)施了多年后，犯罪上升的趨勢(shì)并沒有根本改變，在實(shí)踐操作方面也不容易把握。進(jìn)入新世紀(jì)，英國(guó)警方曾花費(fèi)數(shù)月時(shí)間在警察、政客和民眾間就警察的職責(zé)問題進(jìn)行調(diào)查，結(jié)論為:一是預(yù)防和減少犯罪，二是調(diào)查犯罪、收集證據(jù)，三是保護(hù)公共安全，以及為公眾提供協(xié)助和援助。但在實(shí)際警務(wù)活動(dòng)中，英國(guó)警察更重視第二項(xiàng)職責(zé)的履行，而此項(xiàng)工作不是普通民眾關(guān)心或能夠直接感受到的問題。由于在社區(qū)和街面上很少看到著裝警察，遇到困難得不到警察的幫助，無法建立起良好的警民關(guān)系，公眾的安全感和對(duì)警察的信任度在不斷下降。由此，英國(guó)在社區(qū)警務(wù)工作基礎(chǔ)上，于2001年開始了近二十年來最大的警務(wù)改革研究和試點(diǎn)工作———鄰里警務(wù)。其重點(diǎn):一是如何將警察派往合適的社區(qū)，即警察熟悉被派往社區(qū)的情況，能夠開展預(yù)防犯罪工作;二是選擇若干個(gè)治安狀況差、刑事案件高發(fā)的社區(qū)為試點(diǎn)，加強(qiáng)街面巡邏，解決治安問題;三是加大與社區(qū)民眾溝通，處理社區(qū)內(nèi)諸如機(jī)動(dòng)車亂停亂放、建筑物亂涂畫、不良青少年聚集吵鬧等反社會(huì)行為，提升社區(qū)民眾的安全感和生活質(zhì)量，贏得民眾的信任。鄰里警務(wù)計(jì)劃實(shí)施后，警察通過深入社區(qū)了解情況，盡可能滿足公眾的需要，拓寬了維護(hù)治安、打擊犯罪的渠道，提高了社區(qū)公眾對(duì)警察工作的滿意度。

5.加強(qiáng)對(duì)新類型犯罪的處置。隨著科學(xué)技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，涉及網(wǎng)上犯罪、高科技犯罪的案件迅速增加。比如，1998年涉嫌網(wǎng)上戀童癖犯罪的英國(guó)人為9人，2002年猛增到7000人。2004年被逮捕人數(shù)為3537人，對(duì)4112人實(shí)施了搜查措施，123人被判有罪，被調(diào)查的電腦數(shù)量為1.02萬臺(tái)，涉嫌此類犯罪的人員有教師、律師、法官、警察等。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)封堵銀行和企業(yè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)站進(jìn)行敲詐勒索的案件、盜用銀行卡或信用卡密碼信息等犯罪也有逐漸增長(zhǎng)的趨勢(shì)，而且多數(shù)涉及跨國(guó)、跨區(qū)域犯罪。英國(guó)政府為加強(qiáng)對(duì)這種新類型犯罪的打擊力度，在國(guó)家犯罪總局中專門設(shè)立了打擊網(wǎng)上戀童癖犯罪處和打擊高科技犯罪處。為了更加有力地打擊嚴(yán)重犯罪和有組織犯罪，整合公共資源，促進(jìn)合作，提高機(jī)構(gòu)工作效率，英國(guó)準(zhǔn)備近期將國(guó)家犯罪情報(bào)局、國(guó)家犯罪總局、移民局和海關(guān)緝私處等四個(gè)部門重組，合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)。通過上述措施，英國(guó)警方有效防范和打擊了各類新型犯罪，網(wǎng)上犯罪和高科技案件的上升速度得到了遏制。

三、英國(guó)警務(wù)改革對(duì)我國(guó)警務(wù)改革的啟示

當(dāng)前，我國(guó)公安警務(wù)改革正處于緊要關(guān)頭。一方面，我國(guó)已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。盡管目前社會(huì)局勢(shì)總體穩(wěn)定，但也存在一些深層次的矛盾和問題，我國(guó)社會(huì)政治穩(wěn)定正進(jìn)入刑事案件高發(fā)期，對(duì)敵斗爭(zhēng)復(fù)雜期，人民內(nèi)部矛盾凸顯期，日漸繁重的工作任務(wù)與日漸緊張的警力、經(jīng)費(fèi)、裝備之間存在著巨大的不對(duì)稱。另一方面，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立完善，我國(guó)政治體制也進(jìn)入了深刻變革階段，政府職能全面轉(zhuǎn)型，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的我國(guó)公安機(jī)關(guān)的警務(wù)運(yùn)作觀念、模式都需要進(jìn)行改革，以適應(yīng)新的工作任務(wù)要求。

正如一些學(xué)者所說，警察作為人類發(fā)展到一定階段所共有的社會(huì)現(xiàn)象，既有一定的歷史延續(xù)性，也存在著國(guó)與國(guó)之間的橫向關(guān)系。因此，盡管英國(guó)與我國(guó)的社會(huì)制度、國(guó)情、治安狀況不同，但其百余年的警務(wù)革命對(duì)我國(guó)警務(wù)改革不無啟示，雖然由于制度、觀念以及財(cái)力、物力等方面的原因，我們不能簡(jiǎn)單照搬他們的做法，但可以立足現(xiàn)有條件，揚(yáng)長(zhǎng)避短，全面深入研究分析英國(guó)新一輪警務(wù)改革，將其經(jīng)驗(yàn)本土化，與世界警務(wù)改革保持同步，走一條具有中國(guó)特色的公安工作發(fā)展之路，積極適應(yīng)不斷變化發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，有效維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定?？v觀英國(guó)警務(wù)改革，有幾點(diǎn)啟示值得我們深思。

(一)明確新時(shí)期公安自身職能定位

在我國(guó)傳統(tǒng)的警察理念中，警察的社會(huì)治安控制能力被人為神化，人們將之視作全能專家或精英群體，警察也自認(rèn)為只有把所有的社會(huì)治安事務(wù)都管起來，才算得上是一個(gè)負(fù)責(zé)任的組織，并因此對(duì)有關(guān)社會(huì)治安的一切事務(wù)實(shí)行大包大攬，在實(shí)際工作中，往往管了很多不該管、管不好、管不了的事。在這種警察全能觀念的指導(dǎo)下，警察組織對(duì)所有的社會(huì)治安事務(wù)必然會(huì)實(shí)行高度集中、全方位的管理，因而不得不建立龐大的機(jī)構(gòu)體系，疲于應(yīng)付各種非警務(wù)工作。警務(wù)組織的工作任務(wù)逐漸偏離警察的職業(yè)功能，全社會(huì)的服務(wù)功能有向警務(wù)機(jī)關(guān)集中的趨勢(shì)。警察擁有的職業(yè)權(quán)力往往被政府其他部門借用于與警察業(yè)務(wù)不相干的征收稅費(fèi)、計(jì)劃生育、房屋拆遷、市容整頓以及配合工商、煙草、醫(yī)藥等部門聯(lián)合執(zhí)法。加之警務(wù)機(jī)關(guān)不切實(shí)際地打出“有困難找警察”的口號(hào)，并對(duì)此大力渲染，無形中群眾認(rèn)為警察成了包醫(yī)百病的靈丹妙藥:鄰里不和、夫妻吵架等瑣事，群眾不找居委會(huì)調(diào)解而找警察解決;欠債糾紛不找法院裁量也找警察;甚至許多人都不知道解決司法糾紛有專門機(jī)構(gòu)，只找警察。警察處理起來左右為難疲于奔命，對(duì)于一些事情也根本無法處理。這種耗時(shí)、費(fèi)力的工作牽制了公安機(jī)關(guān)用于社會(huì)治安控防的大量警力。權(quán)力的濫用，反過來又助長(zhǎng)警察的特權(quán)思想，使他們對(duì)如何運(yùn)用自己手中的權(quán)力缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，這種現(xiàn)象勢(shì)必造成警察與群眾對(duì)立的不和諧音符。

筆者認(rèn)為，應(yīng)該參照英國(guó)警方的做法，重新評(píng)估警察組織的服務(wù)職能，首先從理論上正本清源，徹底轉(zhuǎn)變警察治安權(quán)力獨(dú)攬的舊理念，從小政府、大社會(huì)的理念出發(fā)，在科學(xué)而合理地區(qū)分社區(qū)治安諸參與主體職責(zé)、義務(wù)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變職能，改變過去那種統(tǒng)包統(tǒng)攬的治安行政管理方式，建立起規(guī)模小、職能集中、機(jī)構(gòu)精干的“小警察”，有效打擊和預(yù)防犯罪，維護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，切實(shí)擔(dān)負(fù)起公安機(jī)關(guān)鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安、保障人民安居樂業(yè)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大政治和社會(huì)責(zé)任。

(二)確立警力無增長(zhǎng)改善的總體思路

1976年，英國(guó)警務(wù)理論學(xué)家約翰·安德遜在他的著作《從人力資源到觀念的轉(zhuǎn)變》中提出了“無增長(zhǎng)改善論”，即警察機(jī)關(guān)在不增加人員編制、器材裝備的前提下改善與提高警力。這種新的警學(xué)理論要點(diǎn)包括:第一，警察所需要的人力資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力所能允許的范圍。大幅度提高警察開支負(fù)擔(dān)龐大的警察隊(duì)伍是無益的、危險(xiǎn)的。第二，警察現(xiàn)代化應(yīng)偏離強(qiáng)調(diào)提高警察比例、高度裝備現(xiàn)代化的模式。第三，社區(qū)警務(wù)是在警務(wù)現(xiàn)代化之后警務(wù)改革的必然方向。第四，警務(wù)改革的方向是返璞歸真，現(xiàn)代化的警察應(yīng)在傳統(tǒng)警務(wù)思想中吸取精華。

這一理論對(duì)于目前警力矛盾突出的我國(guó)警務(wù)改革而言，無疑具有極強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)意義。我們?cè)诟鶕?jù)自身實(shí)際有序增加警力和裝備的同時(shí)更要從警力無增長(zhǎng)改善的總體思路出發(fā):改革現(xiàn)有警察的配置結(jié)構(gòu)，從根本上改變不合理的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)，把警力最大限度地向一線實(shí)戰(zhàn)部門傾斜，并將職責(zé)重疊、交叉部門進(jìn)行撤并，明確職責(zé)，減少內(nèi)耗，使民警人盡其才，各顯其能;打破各警種各自為戰(zhàn)的局面，向多警種合作要警力，強(qiáng)調(diào)在統(tǒng)一的處置意圖和計(jì)劃下，各警種之間、各部門之間，密切配合，互相支援，真正形成合力，充分發(fā)揮整體作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，力求最佳的警務(wù)效益;開展社區(qū)警務(wù)，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，努力改善警民關(guān)系，愛護(hù)警察形象，取得人民群眾對(duì)公安工作的支持和信任，延伸現(xiàn)有警力，以社會(huì)人力資源為警力的后備，以公眾千百雙眼睛與耳朵作為警察的眼睛與耳朵，真正實(shí)現(xiàn)警力有限、民力無窮;強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有警員的教育培訓(xùn)，以質(zhì)量勝數(shù)量，解決公安民警“說不過、跑不過、打不過”的問題，真正發(fā)揮現(xiàn)有警力的作用，用好現(xiàn)有警力。

(三)引入警務(wù)經(jīng)濟(jì)理論

警務(wù)經(jīng)濟(jì)理論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野下研究各類警務(wù)問題并尋求相關(guān)警務(wù)策略的新興邊緣交叉學(xué)科理論，即以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來解決警務(wù)活動(dòng)中的各種經(jīng)濟(jì)矛盾，從而分析和認(rèn)識(shí)警務(wù)效益最大化的問題。其中，無論是警務(wù)供求關(guān)系分析、警務(wù)成本收益分析、警務(wù)策略分析還是警務(wù)市場(chǎng)理論分析，都有著一個(gè)共同的目的，即在紛繁復(fù)雜的社會(huì)條件制約下，所有警務(wù)職能部門在分配警務(wù)資源、制定警務(wù)處置措施、進(jìn)行警務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)等方面利用警務(wù)經(jīng)濟(jì)理論獲得最優(yōu)策略，從而解決警務(wù)活動(dòng)中的種種矛盾，實(shí)現(xiàn)警務(wù)資源的合理配置并獲得警務(wù)效益的最大化。

長(zhǎng)期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)警務(wù)活動(dòng)的決策落實(shí)往往以行政命令代替科學(xué)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，致使警務(wù)部門存在諸多不經(jīng)濟(jì)、低效率、高成本、高浪費(fèi)的現(xiàn)象，有關(guān)部門在調(diào)配警力的時(shí)候，往往沒有考慮到警力成本的問題，在市容整治、工商執(zhí)法甚至是歌星演唱會(huì)等商業(yè)活動(dòng)中調(diào)用警力參與，憑空增加了警務(wù)負(fù)擔(dān)。因此，必須樹立警務(wù)資源的概念和意識(shí)，認(rèn)識(shí)到警務(wù)資源作為人類基本安全秩序所需要的資源之一，同樣面臨稀缺性的困境。在警務(wù)決策和落實(shí)的過程中，要在顧及社會(huì)公平正義的前提下，考慮警務(wù)成本，注意進(jìn)行成本———收益分析，將警力調(diào)動(dòng)到維護(hù)社會(huì)治安最急需的部位。同時(shí)，積極豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)，如非必須出警，應(yīng)調(diào)用社會(huì)資源參與市容整治、商業(yè)活動(dòng)保衛(wèi)等非正常警務(wù)活動(dòng)，降低警力負(fù)擔(dān)。

(四)強(qiáng)化情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)的理念

建國(guó)以來，我國(guó)先后經(jīng)歷了五次刑事案件發(fā)案高峰，前四次刑事發(fā)案總量約50萬至80多萬起，第五次刑事發(fā)案高峰刑事發(fā)案總量從80萬起左右迅速增長(zhǎng)至450萬起左右。相比之下，我國(guó)警力的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上犯罪的迅猛增長(zhǎng)，現(xiàn)在1名警察要處理的警務(wù)工作量約為原來的10倍，在此情況下，原先以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)、以警察專業(yè)知識(shí)為核心資源、依靠警察體力勞動(dòng)開展警務(wù)工作、強(qiáng)調(diào)根據(jù)穩(wěn)定社會(huì)治安形勢(shì)的需要配置警察數(shù)量的專業(yè)化警務(wù)模式已經(jīng)無法滿足當(dāng)前警務(wù)工作的需要。

在這個(gè)歷史背景下，只有積極轉(zhuǎn)變現(xiàn)有警務(wù)模式，從警務(wù)效益出發(fā)，積極吸收英國(guó)警務(wù)改革的經(jīng)驗(yàn)，逐步確立情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式，通過積極主動(dòng)地收集違法犯罪信息，及時(shí)掌握社會(huì)面的治安動(dòng)態(tài)，做到案件未發(fā)，情報(bào)先行，主動(dòng)出擊，先發(fā)制敵。其實(shí)，警務(wù)工作從來都沒有離開過情報(bào)信息，建國(guó)初期我國(guó)就有警務(wù)跟著警情走的觀點(diǎn)，這里的“警情”指的就是警務(wù)工作中的情報(bào)信息。只是，我們?cè)瓉淼那閳?bào)信息工作是局部的、單一的專項(xiàng)工作，而情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式強(qiáng)調(diào)的是建立在現(xiàn)代信息科學(xué)技術(shù)之上的，更加廣泛、更加系統(tǒng)、更加規(guī)范、更加有序、高度共享的情報(bào)信息工作，即通過整合和優(yōu)化情報(bào)信息工作的內(nèi)容、系統(tǒng)、流程、體制等，實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息功能的最大化，以此支持和引導(dǎo)警務(wù)決策，提高警務(wù)工作效率，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步控制和減少犯罪的目標(biāo)。它與傳統(tǒng)警務(wù)的最大區(qū)別在于，以問題為中心，注意時(shí)刻反饋階段性效果，注重對(duì)犯罪的預(yù)防，對(duì)形勢(shì)和事件的判斷以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)單位和部門整體的行為效果，以整體績(jī)效進(jìn)行管理，強(qiáng)調(diào)各部門之間的協(xié)同，整合各種資源發(fā)揮整體效能。這就需要把警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)移到情報(bào)信息工作中來，實(shí)現(xiàn)信息流與工作流合二為一，引導(dǎo)警務(wù)工作、觀念、體制和機(jī)制的調(diào)整，乃至警察個(gè)體思維模式和行為方式的根本轉(zhuǎn)變。近年來，北京、上海、浙江、江蘇等省市在警務(wù)改革中，已經(jīng)積極整合各方面信息資源，構(gòu)筑統(tǒng)一的“大情報(bào)”平臺(tái)，并以此為依托，構(gòu)建綜合指揮決策機(jī)制，以情報(bào)信息有效指導(dǎo)警務(wù)運(yùn)作，取得了積極成效。今后，要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，嘗試構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)評(píng)估動(dòng)態(tài)指標(biāo)體系，構(gòu)筑相關(guān)數(shù)學(xué)模型，借助信息技術(shù)進(jìn)一步提高情報(bào)信息對(duì)實(shí)戰(zhàn)的指導(dǎo)效用。

(五)深化公安信息化建設(shè)

應(yīng)該看到，情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)是信息警務(wù)，這就要求我國(guó)警方必須進(jìn)一步加強(qiáng)信息化建設(shè)，有效整合信息資源，提升信息對(duì)警務(wù)的引導(dǎo)能力。1998年，為適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下動(dòng)態(tài)管理和打擊犯罪的需要，實(shí)現(xiàn)科技強(qiáng)警，增強(qiáng)公安系統(tǒng)統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)、打擊犯罪的能力，提高公安工作效率和偵查破案水平，公安部提出建設(shè)“金盾工程”。幾年來，“金盾工程”建設(shè)在基礎(chǔ)平臺(tái)搭建、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)、數(shù)據(jù)采集、實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用等方面取得了積極成效。下一步，要以深化應(yīng)用為主線，進(jìn)一步加大信息資源整合的力度，進(jìn)一步提高信息共享程度，全面提升公安信息應(yīng)用工作的水平。

這里要注意一點(diǎn)，公安信息化是由靜態(tài)警務(wù)向動(dòng)態(tài)警務(wù)轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)型警務(wù)向主動(dòng)型警務(wù)轉(zhuǎn)變的一場(chǎng)深刻革命，不僅是技術(shù)的進(jìn)步、方式的改變，更重要的是運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，要通過信息化建設(shè)和應(yīng)用推動(dòng)公安工作機(jī)制產(chǎn)生變化(也就是引起流程重組、機(jī)制優(yōu)化)。我國(guó)警方要建立現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，而現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制要以信息化作為支撐，因此，必須將信息化建設(shè)和機(jī)制建設(shè)工作相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)統(tǒng)一和共同發(fā)展。

(六)推進(jìn)公安現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)

正如前面提到的，要實(shí)現(xiàn)警力無增長(zhǎng)改善，除了強(qiáng)化情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)理念、開展信息化建設(shè)之外，更要進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制建設(shè)，提高警務(wù)綜合運(yùn)作效率。建立現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，是提高公安機(jī)關(guān)駕馭社會(huì)治安局勢(shì)能力的客觀需要，也是當(dāng)今世界警務(wù)發(fā)展的潮流?，F(xiàn)代警務(wù)機(jī)制是與傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制相對(duì)而言的，是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)和法律制度條件下，以提高公安工作整體效能為目的、以相應(yīng)的科學(xué)原理為指導(dǎo)建立起來的一系列科學(xué)規(guī)范的警務(wù)制度和集約高效的運(yùn)作模式。

近幾年來，我國(guó)公安機(jī)關(guān)緊緊圍繞建立現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制這一主線，堅(jiān)持以科學(xué)的理念、創(chuàng)新的思路、發(fā)展的辦法，對(duì)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制進(jìn)行了一系列大刀闊斧的改革，在完善指揮體系、強(qiáng)化情報(bào)信息、建立社會(huì)治安防控體系、改革基層勤務(wù)制度等方面實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，指揮有力、配置科學(xué)、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制，并取得了良好的工作效果和社會(huì)效果。但作為開始階段，這項(xiàng)工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵還要做好幾方面工作:一是進(jìn)一步強(qiáng)化機(jī)制落實(shí)，要真正將機(jī)制落實(shí)到實(shí)際工作中，而不是掛在墻上、說在嘴上、強(qiáng)調(diào)在會(huì)上。二是要進(jìn)一步推進(jìn)警務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，將各項(xiàng)警務(wù)工作規(guī)范化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而形成一系列菜單式的操作指南，便于民警學(xué)習(xí)貫徹。三是進(jìn)一步優(yōu)化績(jī)效考核。建立以績(jī)效考評(píng)為主要內(nèi)容的激勵(lì)機(jī)制，用一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估民警個(gè)體的績(jī)效，并將評(píng)估結(jié)果作為民警提升、晉級(jí)、加薪、獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。開展崗位競(jìng)爭(zhēng)，促使每一個(gè)民警產(chǎn)生壓力和動(dòng)力，由此推動(dòng)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警力合理、有序流動(dòng)，形成合理的結(jié)構(gòu)組合，進(jìn)一步激發(fā)民警的積極性和創(chuàng)造性，使警力資源處于最佳狀態(tài)。

(七)深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)

社區(qū)警務(wù)是西方第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，是歐美國(guó)家在警察專業(yè)化和警務(wù)裝備現(xiàn)代化之后，面對(duì)日益增長(zhǎng)的犯罪進(jìn)行的返璞歸真、追求傳統(tǒng)的改革，它是當(dāng)今世界各國(guó)廣泛流行的一種主流警務(wù)思潮和新一輪警務(wù)改革的探索模式。但正如一些英國(guó)警務(wù)專家說的，社區(qū)警務(wù)其實(shí)是我國(guó)公安“群防群治”工作理念的進(jìn)一步發(fā)展。目前，我國(guó)的社區(qū)警務(wù)建設(shè)也取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)，社區(qū)警務(wù)室的建立范圍不斷擴(kuò)大，民警下社區(qū)、民警包社區(qū)制度逐步完善和健全，既密切了警民關(guān)系又維護(hù)了社區(qū)和整個(gè)社會(huì)的安定，實(shí)現(xiàn)了群防群治的目的。下一步，要進(jìn)一步優(yōu)化警力資源配置，將警力進(jìn)一步向基層下沉，進(jìn)一步深化社區(qū)警民和諧關(guān)系建設(shè)，將警務(wù)活動(dòng)滲透到社區(qū)生活的方方面面，在社區(qū)組織和社區(qū)公眾的密切配合之下，加強(qiáng)基層治安工作建設(shè)，建立健全基層治安管理制度，加強(qiáng)治安保護(hù)、調(diào)解以及治安聯(lián)防等群眾性組織的建設(shè)，并開展治安巡邏，維護(hù)社會(huì)秩序。要貫徹執(zhí)行打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本的社會(huì)治安綜合治理方針，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育、技術(shù)等多種手段，積極發(fā)揮基層群眾力量，建立起融打、防、教、管、改為一體的社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)。

(八)豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)

目前，產(chǎn)生警力不足矛盾的原因，既有財(cái)政保障和編制不足的問題，又有形勢(shì)發(fā)展、任務(wù)增加的問題，還有警力配置不合理、現(xiàn)有警力效能沒有充分發(fā)揮等問題。而要有效緩解警力不足的矛盾，除了提高警力使用效率、優(yōu)化警務(wù)運(yùn)作之外，還要積極豐富警務(wù)主體結(jié)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際需要，增加文職、社會(huì)保安力量，將警力從眾多非警務(wù)工作之中解脫出來。在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善保安、聯(lián)防等隊(duì)伍的建設(shè)和管理機(jī)制，嘗試引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮其在社會(huì)治安防控和安全保衛(wèi)等工作中的作用，尤其在重大活動(dòng)安全保衛(wèi)工作中要進(jìn)一步提升保安人員的參與程度，從而將有限的警力投入到更為需要的地方，進(jìn)一步提高警力的使用效益。