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社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的困境范文

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社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的困境

摘要:

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府一元化的公共服務(wù)供給方式已經(jīng)不能滿足公民多元化的公共服務(wù)需求。社會(huì)組織正以其公共服務(wù)供給的多樣性、高效性彌補(bǔ)政府供給的不足。然而社會(huì)組織在承接公共服務(wù)外包時(shí)還存在著諸多困境,應(yīng)從加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)和優(yōu)化外部大環(huán)境兩個(gè)大方面來提升社會(huì)組織的規(guī)模、獨(dú)立性和社會(huì)公信力等等,使其更好的提供公共服務(wù),滿足公眾需求。

關(guān)鍵詞:

社會(huì)組織;公共服務(wù)外包;困境;出路

2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)更是從創(chuàng)新社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略高度提出了要“改進(jìn)社會(huì)治理方式,激發(fā)社會(huì)組織活力”,這意味著社會(huì)組織要在公共服務(wù)外包中發(fā)揮更為重要的作用,但是,如何克服社會(huì)組織在承接公共服務(wù)外包時(shí)出現(xiàn)的諸多困境還需要進(jìn)一步的研究和探討。

一、社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的困境

(一)社會(huì)組織發(fā)展先天不足

從社會(huì)組織自身來看,它在承接公共服務(wù)外包時(shí)主要存在以下三個(gè)方面的問題:

1.社會(huì)組織的專業(yè)性不夠。在我國民政部出臺(tái)的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》中明確規(guī)定了社會(huì)組織的等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn),社會(huì)組織評(píng)估共設(shè)五個(gè)等級(jí),全國共有社會(huì)組織56.1萬個(gè),其中社會(huì)團(tuán)體29.4萬個(gè),基金會(huì)3736個(gè),民辦非企業(yè)單位26.4萬個(gè)。但是從“中國社會(huì)組織網(wǎng)”得到的數(shù)據(jù)來看,在評(píng)估等級(jí)有效期內(nèi)達(dá)到5A的僅有48家,4A的186家,3A的252家。從數(shù)據(jù)上來說,雖然在民政部登記注冊(cè)的社會(huì)組織較多,但是專業(yè)的社會(huì)組織還不到總數(shù)的四分之一,這造成了政府有意將一些公共服務(wù)外包出去但是找不到具備資質(zhì)的社會(huì)組織來承接的窘境。我國社會(huì)組織發(fā)育不僅在規(guī)模上較小,而且專業(yè)的人才也較少。目前,我國社會(huì)組織的工作人員主要分為三類,第一類是專職從事社會(huì)組織工作的人員,第二類是兼職人員,第三類是志愿者。從數(shù)量上看,我國社會(huì)組織專業(yè)的在職人員少,長期、穩(wěn)定、專業(yè)的兼職人員更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。志愿者參與以體制內(nèi)為主,主要集中在黨政群團(tuán)和社區(qū)層面,社會(huì)組織和企業(yè)的志愿者參與較少[3]。從質(zhì)量上看,由于志愿者自身存在極大的不穩(wěn)定性,真正參與到社會(huì)組織運(yùn)營中的核心成員較少,只能承擔(dān)一些協(xié)助工作。

2、社會(huì)組織的獨(dú)立性較差。首先表現(xiàn)為對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)依附。在清華大學(xué)的調(diào)查問卷中顯示,在社會(huì)組織的收入來源中,政府提供的資金支持占49.97%,幾乎占到了社會(huì)組織全部收入的一半,其他的收入來源比例均比較小,其中經(jīng)營性收入占6%,企業(yè)贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)占5.63%等。在公共服務(wù)外包的實(shí)踐中,作為購買者的政府和作為承接者的社會(huì)組織應(yīng)該均為獨(dú)立平等的主體,而從以上的數(shù)據(jù)來看,作為承接者的社會(huì)組織很難說普遍都是獨(dú)立于政府之外的法人主體,且在某種程度上成為了政府部門的延伸。此外,我國的社會(huì)組織在思想觀念上對(duì)政府的依賴性強(qiáng)。我國經(jīng)歷了一個(gè)漫長的宗法社會(huì),進(jìn)而形成了“臣民除了君主意志以外沒有別的法律”的“依附型”臣民文化,表現(xiàn)出極大的“強(qiáng)制—服從”性。在這種“臣民文化”的傳統(tǒng)之下,部分社會(huì)組織在思想上表現(xiàn)出了對(duì)政府的依賴性,如在公共服務(wù)外包中,過分依賴政府以獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購買模式進(jìn)行定向購買,導(dǎo)致社會(huì)組織失去了其本質(zhì)屬性和應(yīng)有活力。

3、社會(huì)組織的公信力弱。社會(huì)組織能否承接公共服務(wù)外包的關(guān)鍵不僅在于社會(huì)組織自身的實(shí)力大小,也在于社會(huì)組織公信力的高低。目前,我國社會(huì)組織的社會(huì)公信力不高,主要因?yàn)橐韵聨讉€(gè)方面:一是因?yàn)樯鐣?huì)組織自身的透明度存在問題。公眾對(duì)社會(huì)組織的信任,不僅僅是要依靠主觀道德上的判斷,更加依靠社會(huì)組織公開的組織運(yùn)營資料,這種公開不僅僅是社會(huì)組織自身的公開,更應(yīng)該是有監(jiān)督的公開。而目前我國的社會(huì)組織的信息公開缺乏一個(gè)權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu),公開的信息不被信任,公信力的缺失就是在所難免的。二是社會(huì)組織自身與公眾之間的互動(dòng)少,社會(huì)公眾的參與程度低。一方面是因?yàn)楣妼?duì)社會(huì)組織的了解不夠。我國的社會(huì)組織眾多,社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的了解甚少,能叫上名字的已是鳳毛麟角,就更不用說了解其發(fā)揮的作用和對(duì)社會(huì)組織存在的問題進(jìn)行監(jiān)督,這就造成人們很難對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生信任感。另一方面,公眾缺乏參與社會(huì)組織的有效的途徑。截至到目前我國的公眾參與沒有相關(guān)的制度保證,造成了大多數(shù)社會(huì)組織的群眾基礎(chǔ)薄弱,發(fā)起活動(dòng)無人參加等困境。

(二)社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的外部困境

1.社會(huì)組織的監(jiān)管較松。近幾年來,我國的社會(huì)組織發(fā)展迅速,但是對(duì)于社會(huì)組織的監(jiān)管較松。從監(jiān)管理念上來看,社會(huì)組織的監(jiān)管理念落后。我國社會(huì)組織監(jiān)管基本上從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進(jìn),大體經(jīng)歷了這三個(gè)主要階段,每一階段都滲透出了我國目前社會(huì)組織的管理理念,即政府主導(dǎo)下的“管制”理念,強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織的控制和管理,但是卻忽視了社會(huì)組織在社會(huì)管理中自我管理的重要作用。從監(jiān)管體系上來看,我國社會(huì)組織的監(jiān)管體系落后。目前已經(jīng)出臺(tái)了《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。關(guān)于社會(huì)組織最基本的社會(huì)組織法律卻遲遲沒有出臺(tái),相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)法等規(guī)制社會(huì)組織行為、管理、等方面的法律嚴(yán)重缺位。

2.社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的法律體系尚未完善。首先,在社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包中,未明確這一活動(dòng)的法律地位。社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的活動(dòng)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)章可循,即使在與公共服務(wù)外包相關(guān)的《政府采購法》中,也尚未明確規(guī)定政府向社會(huì)組織采購公共服務(wù)性商品,這就使得社會(huì)組織在承接公共服務(wù)外包過程中缺乏全國性的法律依據(jù)和法律保障。其次,缺乏法律來規(guī)范公共服務(wù)外包的程序。從申請(qǐng)程序上來說,目前的程序復(fù)雜冗亂,且申請(qǐng)時(shí)間長、缺乏統(tǒng)一規(guī)范;從招標(biāo)程序上說,其過程中還不能保證完全的公平、公正、公開和保證各個(gè)社會(huì)組織以平等的身份參加招標(biāo)活動(dòng)。

二、社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的思考

(一)加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)

1.提升社會(huì)組織專業(yè)化水平。首先要完善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和管理制度,達(dá)到運(yùn)作專業(yè)化。規(guī)范組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)制度、人力資源制度、項(xiàng)目管理制度、信息公開制度等,使組織內(nèi)部能夠合理分工,明確崗位職責(zé)。其次,要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),達(dá)到組織內(nèi)部人員的專業(yè)化。一方面,要健全招募機(jī)制,尋找優(yōu)秀人才。按照企業(yè)模式向社會(huì)招聘人才,并建立自己的人力資源管理體系和相關(guān)制度規(guī)范。另一方面,要優(yōu)化培訓(xùn)機(jī)制,提高志愿者的服務(wù)能力。對(duì)志愿者進(jìn)行短期的培訓(xùn),并把活動(dòng)過程中表現(xiàn)好的志愿者納入社會(huì)組織的核心成員,調(diào)動(dòng)志愿者的積極性。最后,要加強(qiáng)與政府間的溝通交流,達(dá)到信息溝通專業(yè)化。

2.提高自身獨(dú)立性。社會(huì)組織要保持自身的獨(dú)立性,最關(guān)鍵的還是解決資金問題。由上文可以得知,中國社會(huì)組織的資金一半來源于政府。社會(huì)組織要保持自身獨(dú)立性并不是不接受來自政府的資金,而是要通過獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購買的模式承接公共服務(wù)外包,在外包活動(dòng)完成時(shí)拿到資金,這與保持自身獨(dú)立性并不矛盾。與此同時(shí),社會(huì)組織要加強(qiáng)社會(huì)資金的募集能力,建立多樣化的籌資機(jī)制,拓寬籌資渠道。此外,社會(huì)組織要轉(zhuǎn)變思想觀念,并厘清與政府間的關(guān)系,既要積極與政府合作承接公共服務(wù)外包,又要在職能、人員、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等方面與政府脫鉤,借鑒國外成熟社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn),成為獨(dú)立于政府之外的法人主體,提升自治水平和承接公共服務(wù)外包的能力。

3.提升自身的公信力。要提升社會(huì)公信力首先要提升社會(huì)組織的透明度,自覺接受監(jiān)督。組織可以定期通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開組織的編制狀況、運(yùn)行結(jié)構(gòu)、資金來源以及使用情況,自覺接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。其次要加強(qiáng)與公眾之間的互動(dòng),拓寬公眾參與社會(huì)組織活動(dòng)的渠道。一是要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員作用,通過在網(wǎng)上招募志愿者吸納更多的社會(huì)群體參加公共服務(wù)和公益活動(dòng)。二是要擴(kuò)大社會(huì)參與,形成良性互動(dòng)機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制[8]。最后,要加強(qiáng)與新聞媒體之間的互動(dòng)。積極地向社會(huì)公開自己,宣傳自己,接受媒體監(jiān)督,爭(zhēng)取社會(huì)的支持,促進(jìn)公信力和影響力的提高[9]。當(dāng)然這種宣傳是建立在事實(shí)基礎(chǔ)上的,是建立在組織信息的公開透明的基礎(chǔ)上的。

(二)優(yōu)化社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境

1、加強(qiáng)社會(huì)組織的監(jiān)管。在監(jiān)管理念上,要突破“管制”的框架,對(duì)社會(huì)組織的行為應(yīng)以引導(dǎo)為主、管理為輔。發(fā)揮好對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和培育作用,不干預(yù)社會(huì)組織的內(nèi)部管理,并重視社會(huì)組織的自我管理;在監(jiān)管的法律體系上,要將社會(huì)組織納入國家法律制度體系并對(duì)其行為進(jìn)行有效管理。通過出臺(tái)更高層次的法律法規(guī),對(duì)社會(huì)組織成立之后的工作運(yùn)行進(jìn)行約束,并在法律的層面上明確社會(huì)組織的行為標(biāo)準(zhǔn)和具體行為的法律責(zé)任等。更重要的是必須按照政社分開原則,通過立法來厘清社會(huì)組織與政府部門、社會(huì)組織與其成員之間的法律關(guān)系,減少行政干預(yù)。

2.完善社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包的法律體系。首先要進(jìn)一步明確社會(huì)組織在公共服務(wù)外包中的法律地位,將社會(huì)組織參與公共服務(wù)外包納入《政府采購法》。現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的供應(yīng)商不包括社會(huì)組織,采購的內(nèi)容大多是有形的服務(wù)。修改后的采購法應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)組織的供應(yīng)商地位,并對(duì)購買的范圍、程序、經(jīng)費(fèi)保障等做出明確規(guī)定,使政府購買社會(huì)組織服務(wù)有法可依。其次,要建立健全服務(wù)購買的法定流程。公共服務(wù)的外包程序是否妥當(dāng),將直接影響外包結(jié)果。StevenGloberman和AidanVining將外包過程分為四個(gè)步驟:一是確定外包目標(biāo),使所有參與者的成本最小化;二是是分析外包費(fèi)用,使總成本最小化;三是評(píng)估外包環(huán)境,對(duì)于決定費(fèi)用的因素和減少費(fèi)用的機(jī)會(huì)進(jìn)行分析;四是設(shè)計(jì)和執(zhí)行外包策略。中國也可參照這一模式,對(duì)社會(huì)組織承接公共服務(wù)的流程進(jìn)行明確規(guī)定。

綜上所述,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,為了使政府能夠更好地提供公共服務(wù)和提供更好的公共服務(wù),社會(huì)組織必須承接一定的公共服務(wù)外包,然而,目前我國的社會(huì)組織發(fā)育程度較低,社會(huì)大環(huán)境也有待成熟,所以在社會(huì)組織承接公共服務(wù)外包時(shí)還存在重重困境有待解決,自身的優(yōu)勢(shì)也有待提升。

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作者:朱珠 單位:南京工業(yè)大學(xué)

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