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1現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的國家建設(shè)“效率”邏輯

效率邏輯源于對現(xiàn)代化的強烈訴求。建國后，國家的戰(zhàn)略任務是實現(xiàn)現(xiàn)代化，雖然近代中國積弱太深，長期遭受外辱，但早在洋務運動時期，就提出自強求富之口號，走上了中國學習西方近(現(xiàn))代化的歷程。二戰(zhàn)后，廣大的亞非拉國家都提出了實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，鑒于歷史的傷痛，中國更是對現(xiàn)代化處于一種渴求的期盼狀態(tài)。現(xiàn)代化的典型特征是工業(yè)化、城市化，因而在向社會主義過渡時期提出的總路線是“一化(工業(yè)化)三改”“一體(工業(yè)化主體)兩翼”。在鄧小平時代提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)原則，更是將“效率”的倡導置于一個時代的主流政治話語體系中。也正是在這種現(xiàn)代化的“效率”訴求中，中國在很大程度上模糊了經(jīng)濟發(fā)展的倫理價值。不僅公平問題越來越成為“問題”，而且改革開放后在長時期經(jīng)濟增長的過程中，資源緊張、環(huán)境惡化等問題愈來愈突出。在以工業(yè)化、城市化為重要內(nèi)容的現(xiàn)代化發(fā)展過程中，土地作為中心環(huán)節(jié)，圍繞著土地權(quán)益的爭論頗多。學界普遍認為，為了支援工業(yè)和城市發(fā)展，歷史上經(jīng)過了3次對農(nóng)民的剝奪:一是農(nóng)業(yè)集體化時對農(nóng)產(chǎn)品的直接調(diào)撥;二是幾乎源于建國之初，一直持續(xù)至今，通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差對農(nóng)村的剝奪;三是20世紀80年代中后期至今對農(nóng)村集體(農(nóng)民)的土地剝奪，這些剝奪都與土地有關(guān)，是建立在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的制度安排下的“合法”剝奪，甚至使土地一度成為農(nóng)民人身受束縛的負擔。在社會主義國家“公有制”的屬性定位下，以集體理性、國家理性壓迫個人理性，似乎是硬道理，它的邏輯起點是國家戰(zhàn)略高于一切。

正是從國家建設(shè)的效率邏輯出發(fā)，農(nóng)地歷來是農(nóng)民所有的，直到1954年中華人民共和國第一部《憲法》明確了的農(nóng)地的農(nóng)民所有，經(jīng)集體化、化后的“變戲法”，變成了“集體”所有［11］。而這種集體所有的制度安排，在集體化的一大二公“烏托邦”的神話破滅后，并沒有改變。1978年《憲法》規(guī)定，國家可依法對土地實行征購、征用或收歸國有，至1982年，《憲法》對土地屬性進行了更明確的界定，農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有，而城市土地屬于國有，并指出為了公共利益的需要，可以依法征地。這種農(nóng)地制度安排至少有3處不清:一是“集體”所指不清，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組對土地實際控制的不確定和爭議性，甚至出現(xiàn)互相“爭利”現(xiàn)象;二是征地的“公益性”邊界不清，以公益性為名行商業(yè)逐利之實的政府行為屢見不鮮，并且成為泡沫式城市化的外在(非內(nèi)生式)驅(qū)動力;三是依法征地的“法”不清，如城市拆遷條例與物權(quán)法相沖突等等。這幾個方面的“不清”，以及虛置的集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，雖然對作為集體成員的農(nóng)民來說，并沒有對土地的終極處置權(quán)產(chǎn)生影響，但它從法律上保證了政府可以通過低價“直接”征地，大大節(jié)約了工業(yè)化城市化過程中政府與單個農(nóng)民或是商家與單個農(nóng)民談判的交易費用。如國務院1998年7月下發(fā)的《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補償成本……”。可成本從何而降呢?無疑只有通過利益分配格局中農(nóng)民利益受損來達到，這違背了“帕累托改進”的原則;加之補償?shù)膶訉颖P剝與分肥，農(nóng)民能得到的征地補償更是少而又少。這種通過剝奪農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的低成本城市化模式，加劇了城鄉(xiāng)差距。正因“土地不是農(nóng)民的”，農(nóng)民獲得土地經(jīng)營承包權(quán)，那么國家與農(nóng)民的關(guān)系，似乎是地主與佃農(nóng)的一種契約關(guān)系，農(nóng)民一切福利似乎都包含在土地中而無需再由國家負擔了，從而國家可以將有限的資源流向“高效”的城市和工業(yè)，這種“效率”是基于國家的經(jīng)濟理性而壓制農(nóng)民的經(jīng)濟理性。由于“土地是集體的不是農(nóng)民的”，農(nóng)民沒有法律上規(guī)定的談判地位，同時又因為沒有組織性而不能形成維護自身權(quán)益的壓力集團，只能是不公平制度的被動接受者。但從政府效率來看，這又大大增強了政府在農(nóng)地行政方面按其意志規(guī)劃的執(zhí)行力度。而不容忽視的是:當溫飽問題不成為問題，以及伴隨著時代的開放性和價值判斷的多元化發(fā)展，農(nóng)民主體意識和經(jīng)濟民主意識日漸高漲，以及由于制度的模糊安排造成的投機等問題，造成土地問題仍然是社會矛盾的焦點，現(xiàn)行農(nóng)地制度難以為繼，不僅對土地對人類社會的自然承載力提出挑戰(zhàn)，甚至造成整個社會發(fā)展的不可持續(xù)。筆者認為，農(nóng)地制度問題是個系統(tǒng)性問題，生態(tài)文明是未來發(fā)展的方向，要從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)平衡關(guān)系角度去分析，以生態(tài)視角審視，可以避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

2走出困局:實現(xiàn)“效率優(yōu)化”到“生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)型

2．1轉(zhuǎn)變理念:從經(jīng)濟人向生態(tài)人觀念轉(zhuǎn)變理念是支配一個組織或是一個人的行為的主導意識，是達到了一種自覺狀態(tài)的意識。通過前文分析可知，“效率”意識主導著當前農(nóng)地制度的設(shè)計與安排，這是一種方便政府低成本和高效率對土地進行配置的“經(jīng)濟”意識，這似乎有利于更直接、更快速推進國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略，但是在因制度漏洞形成普遍投機的現(xiàn)實情況下，中央政府、地方政府、政府官員、商人、農(nóng)民等不同的主體企求的是不同目標的“效率”。這種種的基于經(jīng)濟學理性經(jīng)濟人理念的效率追求，因各主體的效率不可調(diào)和，呈“零和博弈”狀態(tài)，并不各個符合帕累托優(yōu)勝法則。因此，這種“經(jīng)濟人”的效率意識最終會由于不可持續(xù)而轉(zhuǎn)向無效率。社會發(fā)展邏輯要求轉(zhuǎn)換觀念，以單個個人主體或是集團主體的利益追逐為目標、以功利主義為特征的理性經(jīng)濟人觀念，已經(jīng)明顯不能適應未來之形勢。生態(tài)文明由于其注重整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，成為未來發(fā)展的共識，因而必須倡導由“經(jīng)濟人”觀念向“生態(tài)人”的觀念轉(zhuǎn)變。

2．2明確權(quán)責:以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰消除投機操作空間如前文所述，現(xiàn)行農(nóng)地制度漏洞，特別是產(chǎn)權(quán)不清為政府、商人和農(nóng)民投機提供了操作空間，而普遍的投機行為導致人地關(guān)系、經(jīng)濟社會發(fā)展和政治治理的不可持續(xù)性危機。因而消除投機的操作空間是解決農(nóng)地相關(guān)生態(tài)危機的前提。產(chǎn)權(quán)不清實質(zhì)上是權(quán)責不明，因而只有在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，才能明確各方的權(quán)益和責任。這里包括農(nóng)民的權(quán)利、政府的權(quán)力以及商家的投資權(quán)。一方面當法律賦予農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)時，正因為農(nóng)地是農(nóng)民自己的，農(nóng)民會像愛護自己的眼睛一樣愛護自己的財產(chǎn)，因而會消除消極利用農(nóng)地等機會主義行為。而商家投資農(nóng)地時，因為農(nóng)地是農(nóng)民自己的，農(nóng)民便可以主體的身份參與談判，最大限度地維護自己的權(quán)益，商家也可以在法律的框架下同農(nóng)民談判，而減少通過與政府或政府官員談判中，與其他商家競爭的信息不對稱所導致的交易成本，以及公關(guān)等所導致的高額交易費用，減少交易的不確定性，甚至在一定的情勢下避免形成商家通過向政府公關(guān)形成的投機經(jīng)營壟斷，給商家更公平的競爭環(huán)境。而從政府來說，不直接介入農(nóng)地相關(guān)經(jīng)濟活動，只是保有對農(nóng)地的規(guī)劃發(fā)展權(quán)，作為國土規(guī)劃者、游戲規(guī)則的制定者、稅收管理者以及經(jīng)濟糾紛的仲裁者出現(xiàn)，這樣有利于透明行政，消除地方政府從地方保護主義、小集團利益或是官員私利出發(fā)的投機空間。更為重要的是，農(nóng)地的農(nóng)民和國家二級所有、農(nóng)民在法制的框架下對于土地的多元化處置方式的“二級多元確權(quán)”［11］既可以形成兩權(quán)制衡，遏制政府與商人合謀主導農(nóng)地過快非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，切實保護農(nóng)地，維護生態(tài)，又可以把農(nóng)民解放出來，以多元化的處置方式(如轉(zhuǎn)讓、以土地入股等)，形成農(nóng)民適應自身條件的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富環(huán)境。

2．3創(chuàng)新機制:理順政府、農(nóng)民與市場的關(guān)系首先，要發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的基礎(chǔ)作用。無論是西方經(jīng)濟學理論和實踐，還是中國改革的歷史經(jīng)驗均證明，按市場規(guī)律辦事，通過市場配置資源是最有效率的。完善的市場機制不僅可以提高農(nóng)地資源利用效率，而且還可通過完善的市場規(guī)則，代替行政權(quán)力在農(nóng)地處置過程中的隨意性，減少腐敗和促進公平。當前要加強農(nóng)民依法在農(nóng)地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)中的主體地位，以農(nóng)民的主體權(quán)力在市場博弈中達到均衡，克服社會生態(tài)危機，減少政府以行政權(quán)力直接主導配置農(nóng)地資源之弊，從而有利于政治生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。其次，鑒于農(nóng)地不僅有資產(chǎn)或財產(chǎn)性屬性，還有自然資源屬性，具有公共資源環(huán)境的生態(tài)承載功能，因而像其他生態(tài)環(huán)境資源一樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或是農(nóng)地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟活動，具有很強的外部性。這就決定了為生態(tài)保護的需要，啟動生態(tài)補償機制，通常的方式是以稅收調(diào)節(jié)，必要時國家對農(nóng)地經(jīng)濟活動進行直接管制。這種外部性問題的解決，是不好由私人或是私人組織出面的。從這個意義來說，完全、單一地以市場為農(nóng)地資源的配置手段，易導致市場失靈。但是政府干預和調(diào)控農(nóng)地經(jīng)濟活動，應該盡可能多地利用市場工具，農(nóng)地非農(nóng)化指標的市場運作等等。總之，要以市場實現(xiàn)農(nóng)民的主體性，以市場促進社會利益分配的均衡化，以市場突出政府服務性。同時，以政府的行政權(quán)力克服市場的不足，完善市場的規(guī)則和秩序，由此達到自然生態(tài)、社會生態(tài)和政治生態(tài)和諧以至于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

作者：李永安高月梅單位：華東交通大學農(nóng)村發(fā)展與社區(qū)建設(shè)研究中心江西科技師范大學藝術(shù)設(shè)計學院