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【摘要】2010年《中華人民共和國海島保護(hù)法》的實(shí)施，為我國海島的開發(fā)、建設(shè)、保護(hù)以及管理提供了法律依據(jù)，該法明確了“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的立法原則，改變了海島生態(tài)保護(hù)制度無法可依的局面。該法承載了多元的立法目的，體現(xiàn)出對(duì)海島生態(tài)資源系統(tǒng)的合理開發(fā)、有效保護(hù)，海島的開發(fā)與保護(hù)自此進(jìn)入了科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)、永續(xù)利用的新時(shí)代。但現(xiàn)實(shí)中海島的無序開發(fā)、不合理利用所造成的生態(tài)破壞的形勢依然十分嚴(yán)峻，海島生態(tài)環(huán)境治理仍是個(gè)難題。亟需轉(zhuǎn)變生態(tài)利益為中心的立法理念，引入生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，建立科學(xué)的海島生態(tài)損害賠償機(jī)制及健全海島公眾參與制度，以更好地保護(hù)海島及周邊的海域生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)國家海洋權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】海島保護(hù)法；生態(tài)安全；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

一、海島保護(hù)立法對(duì)生態(tài)安全的影響

海島作為一個(gè)特殊的海洋資源與環(huán)境的復(fù)合區(qū)域，兼具海洋和陸地的雙重生態(tài)系統(tǒng)特征。島嶼是國家管轄海域劃界的重要依據(jù)，由海島形成的島鏈?zhǔn)且粐鴩腊踩那把兀菄姨烊坏暮７榔琳蟍1]。海島又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和封閉的生態(tài)系統(tǒng)，蘊(yùn)含著豐富的資源、能源，是人類環(huán)境的一個(gè)重要組成部分。海洋生態(tài)安全是非傳統(tǒng)安全因素的重要組成部分，海島生態(tài)安全關(guān)系到國家安全與環(huán)境生態(tài)安全，是捍衛(wèi)國家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境的重要依托。

（一）國家安全方面海島與周邊海域共同形成海島生態(tài)系統(tǒng)，是一國重要的海上疆域，具有重要的國防、政治、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)價(jià)值，加強(qiáng)海島保護(hù)是實(shí)施國家海洋戰(zhàn)略的重要保障，也是拓展國家海上空間的重要平臺(tái)。海島與陸地一樣，可以擁有鄰海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，具有海洋劃界的政治價(jià)值及保衛(wèi)一國領(lǐng)土的軍事價(jià)值，其所蘊(yùn)含的豐富自然資源如石油、天然氣及新型能源等亦具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。特別是很多海島（如南海海域）位于爭議海域，權(quán)屬存在爭議，因此，與陸地疆域相比，海上疆域的安全形勢更為復(fù)雜。《海島保護(hù)法》從立法的地位將對(duì)海島的保護(hù)提升至法律層面，使得海島的開發(fā)利用由無序無度的開發(fā)狀態(tài)轉(zhuǎn)向有規(guī)劃的開發(fā)和利用。但由于很多海島遠(yuǎn)離大陸，尤其是一些有爭議的海島，僅僅宣示主權(quán)卻不進(jìn)行實(shí)際開發(fā)及進(jìn)行有效的管理，宣示意義很難起到實(shí)質(zhì)的效果，導(dǎo)致一些海島被其他國家采取既定事實(shí)的方式占據(jù)，使我國與周邊鄰國在一些海島的權(quán)屬上產(chǎn)生糾紛，甚至將問題復(fù)雜化、國際化，不利于維護(hù)國家主權(quán)和海洋權(quán)益[2]。

（二）環(huán)境安全方面海島一般都遠(yuǎn)離大陸，四周被海水包圍，每個(gè)海島都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地理單元，形成了各自獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境。但由于其周邊被海水包圍，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和封閉的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境脆弱，易受氣候條件、地理因素以及人類開發(fā)利用活動(dòng)的干擾，一經(jīng)破壞，修復(fù)難度較大。近年來，一些地方對(duì)海島特別是無居民海島的開發(fā)和利用呈現(xiàn)出無序、規(guī)劃亂象的狀態(tài)，填海連島、炸島炸礁、采石挖砂、亂圍亂墾等活動(dòng)大規(guī)模改變著海島的地形、地貌，在海島上傾倒垃圾和有害廢物，砍伐紅樹林，采挖珊瑚礁，濫采、濫捕海島珍稀生物資源等活動(dòng)，使海島資源破壞嚴(yán)重，海島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境惡化。海岸線侵蝕嚴(yán)重，生物多樣性降低，部分海島面積日益縮小，我國海島正以驚人的速度消失，嚴(yán)重影響了我國領(lǐng)海基點(diǎn)的安全，給國家造成軍事、經(jīng)濟(jì)上的巨大損失。因此，海島保護(hù)必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的原則，充分重視海島的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，立足生態(tài)發(fā)揮海島的資源價(jià)值，在堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的前提下合理開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、永續(xù)利用海島可持續(xù)發(fā)展的目的。

二、海島生態(tài)保護(hù)立法的不足

（一）立法理念的定位不準(zhǔn)海島四面被海水包圍，島上的生態(tài)系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，與陸地相比，島上的物種多樣性較小，物種之間的聯(lián)系容易遭到破壞，而一旦島上一個(gè)物種滅失，整個(gè)海島生態(tài)系統(tǒng)的平衡將被打破，對(duì)其生態(tài)安全造成威脅。任何一個(gè)環(huán)境要素的改變或消亡，都會(huì)影響到與之相聯(lián)系的其他生態(tài)環(huán)境要素的功能。如前所述，海島作為一國領(lǐng)土的重要組成部分，除了具有生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有重要的國防和軍事價(jià)值。因此，環(huán)境生態(tài)立法就要體現(xiàn)整體性的立法目的，遵循物物相關(guān)的原則，采取綜合性的生態(tài)管理理念。《海島保護(hù)法》作為一部綜合性的海島保護(hù)及管理法律，確立了海島保護(hù)科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先的原則，本質(zhì)是平衡和協(xié)調(diào)人類利用海島的多重利益，如海島的生態(tài)利益、主權(quán)和領(lǐng)土利益以及經(jīng)濟(jì)利益[3]。長期以來，我國對(duì)海島保護(hù)重視不夠，尤其是無居民海島的管理采取放任的態(tài)度，導(dǎo)致海島開發(fā)利用較為隨意，沒有進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，由此也造成海島自然資源的嚴(yán)重破壞。《海島保護(hù)法》的立法目的就是基于保護(hù)海島及其周邊海域的生態(tài)系統(tǒng)，保持其系統(tǒng)的完整性和平衡性，通過對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)提高海島的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、國防價(jià)值，以更好地實(shí)現(xiàn)海島的開發(fā)利用為人類服務(wù)，體現(xiàn)的仍然是一種以人類利益為中心而非生態(tài)利益中心主義的立法價(jià)值，立法理念尚未從人類中心主義轉(zhuǎn)換為環(huán)境本位主義，這種立法理念的導(dǎo)向遠(yuǎn)不能滿足對(duì)海島生態(tài)的有效保護(hù)，也滯后于對(duì)環(huán)境生態(tài)要素整體保護(hù)的綠色可持續(xù)發(fā)展理念的要求。

（二）立法原則需要重塑《海島保護(hù)法》采取的是保護(hù)優(yōu)先原則。保護(hù)是一種事后的救濟(jì)手段，是與開發(fā)行為相對(duì)應(yīng)的，是為了避免開發(fā)行為造成的環(huán)境生態(tài)損害，目的在于限制、制止環(huán)境侵害行為。對(duì)于環(huán)境生態(tài)要素來講，侵害行為固然是一種破壞環(huán)境生態(tài)的行為，是顯性的，而允許的開發(fā)行為對(duì)于環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)來說，存在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)損害的不確定性，同樣有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榍趾π袨椋茐暮u生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡，可能導(dǎo)致物種棲息地的破壞，從而打破物種之間食物鏈的平衡，這是一種消極、隱性的破壞行為。然而，按照保護(hù)優(yōu)先的立法原則，后一種合理的開發(fā)行為是《海島保護(hù)法》所允許的，且科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)以及永續(xù)利用的原則都是以海島生態(tài)損害的確定性為前提的，如果海島生態(tài)損害后果不確定，那么面對(duì)不確定的損害風(fēng)險(xiǎn)如何事先規(guī)劃？如何合理利用？面對(duì)這種不確定的行為，現(xiàn)行海島保護(hù)法的三項(xiàng)原則就束手無策，因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)海島生態(tài)的有效保護(hù)，必須重塑海島保護(hù)的立法原則，引入環(huán)境保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

（三）海島生態(tài)損害賠償制度缺失《海島保護(hù)法》是一部綜合的海島保護(hù)單行法，政府在海島生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)中起主導(dǎo)作用。海島的保護(hù)規(guī)劃、開發(fā)利用，尤其是無居民島的開發(fā)規(guī)劃都是由政府制定、審批的，海島的執(zhí)法監(jiān)督也是由海洋局的海島保護(hù)處進(jìn)行的，整部法律側(cè)重海島的行政保護(hù)，這對(duì)海島的有序開發(fā)、科學(xué)規(guī)劃固然是有力的，對(duì)于海島的生態(tài)保護(hù)也能起到有效的事前審批、事中監(jiān)管、事后懲罰的實(shí)際效用。但是對(duì)于破壞海島生態(tài)的行為，如何通過民事上的損害賠償?shù)玫骄葷?jì)和修復(fù)，該法中并未體現(xiàn)。2017年，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過關(guān)于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式將檢察機(jī)關(guān)列入提起公益訴訟的主體之一，賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的職責(zé)，涉及到生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域內(nèi)造成的國家利益或者社會(huì)公共利益發(fā)生的損害。現(xiàn)實(shí)中對(duì)于海島的損害行為除了污染海島環(huán)境外，更多的是破壞海島的生態(tài)資源以及直接損害島體的行為，比如對(duì)于海島上動(dòng)植物物種、植被的破壞、炸島炸礁等，特別是無居民島，這種損害行為如何從民事上獲得生態(tài)損害賠償，無法修復(fù)的如何替代修復(fù)，賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等問題如何計(jì)算，都是目前立法的缺失內(nèi)容。

（四）海島保護(hù)公眾參與不足公眾參與是在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制[4]。公眾參與是彌補(bǔ)由于行政權(quán)的膨脹和管制的加強(qiáng)而造成的“民主赤字”所必需的。為了彌補(bǔ)行政權(quán)的膨脹對(duì)公民民主權(quán)利擠壓所造成的“民主赤字”，必需將民主的理念引入行政管理體系[5]。海島保護(hù)中最突出的問題是海島的生態(tài)保護(hù)與海島開發(fā)、利用過程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)需求之間的矛盾，需要在規(guī)劃、開發(fā)過程中平衡不同用島主體的利益。海島是當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨畹膮^(qū)域，在海島環(huán)境治理過程中也必須引入公眾參與到海島的保護(hù)、建設(shè)中來。對(duì)于有居民島來說，海島生態(tài)的破壞主要是由于居民對(duì)海島資源的過度開發(fā)、利用所致，因此，既要提高當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保意識(shí)，又要讓當(dāng)?shù)鼐用裰苯訁⑴c海島的保護(hù)工作中來。對(duì)于無居民島，行政執(zhí)法的監(jiān)督力量有限，也應(yīng)依靠公眾的監(jiān)督彌補(bǔ)行政能力的不足。目前，海島保護(hù)中，政府與公眾之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，公眾參與保護(hù)的制度尚未形成。

三、海島生態(tài)保護(hù)立法的完善

（一）引入生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求在面對(duì)不確定性的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在沒有充分證據(jù)證明損害是否發(fā)生的情況下，應(yīng)積極采取措施來預(yù)防可能發(fā)生的生態(tài)損害后果[6]。海島生態(tài)系統(tǒng)作為海洋生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)重要組成部分，與海洋生態(tài)系統(tǒng)相依相存、相互作用。對(duì)于人類給環(huán)境造成的損害，目前的科學(xué)認(rèn)識(shí)尚停留在局部認(rèn)識(shí)判斷的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境要素的整體風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)判。對(duì)于海島環(huán)境的污染、島體的破壞、生物物種資源的破壞等生態(tài)損害是不可逆轉(zhuǎn)的，損害風(fēng)險(xiǎn)的范圍和結(jié)果具有廣泛性和潛伏性。而面對(duì)這種不確定性的損害，事先的科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)的原則是無法應(yīng)對(duì)的，只有提前預(yù)防才能起到對(duì)海島生態(tài)保護(hù)的實(shí)效。因此，必須引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，這是科學(xué)規(guī)劃、合理利用的前提，只有在提前采取避免損害發(fā)生可能性的預(yù)防措施后，才能進(jìn)行下一步的科學(xué)規(guī)劃，若海島生態(tài)損害風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生，后續(xù)的規(guī)劃和利用既不科學(xué)也不可能合理，更談不上永續(xù)發(fā)展的可能性。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)海島生態(tài)的有效保護(hù)，就必須引入環(huán)境法領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

（二）健全公眾參與的保障機(jī)制政府在海島保護(hù)中的角色必不可少，但政府在環(huán)境治理方面有其局限性，光靠政府的力量進(jìn)行環(huán)境治理是不夠的，應(yīng)當(dāng)吸納公眾積極參與環(huán)境保護(hù)。海島的生態(tài)保護(hù)不僅僅是政府的責(zé)任，公眾作為海島環(huán)境的直接利害關(guān)系主體，更需要公眾的參與。當(dāng)?shù)貪O民對(duì)于海島的環(huán)境最為熟悉，可由島上漁民擔(dān)任民間島長，加強(qiáng)海島的生態(tài)保護(hù)。海島環(huán)境治理也可效仿當(dāng)前水環(huán)境治理的“河長制”，建立“島長制”，通過環(huán)境行政責(zé)任制加強(qiáng)海島生態(tài)管理，同時(shí)引入公眾參與，整合行政機(jī)關(guān)和民間力量，形成公眾與政府的互動(dòng)。由漁民擔(dān)任海島民間島長，定期出海巡護(hù)，負(fù)責(zé)海島衛(wèi)生清潔、生物物種資源的保護(hù)管理，監(jiān)督破壞海島生態(tài)環(huán)境的行為。利用公眾的力量搜集海島生態(tài)資源信息、監(jiān)督海島開發(fā)利用情況，發(fā)揮民間力量的作用，既可以引起公眾對(duì)海島保護(hù)問題的重視，減少自身損害海島生態(tài)環(huán)境的可能性，更能充分調(diào)動(dòng)參與海島環(huán)境治理的積極性。目前三沙市西沙群島的七連嶼已經(jīng)嘗試民間島長的實(shí)踐，應(yīng)進(jìn)一步明確民間島長的職責(zé)，賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使其成為海島保護(hù)的有力助手。

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.作者：李巍 單位：海南政法職業(yè)學(xué)院