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摘要：

當(dāng)前，上海市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨著“深度老齡化”的挑戰(zhàn)，應(yīng)運(yùn)而生的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成為服務(wù)民生與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的突破口之一。目前，由政府投資并經(jīng)營(yíng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在著諸多問(wèn)題，制約了上海市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。本文針對(duì)此問(wèn)題，提出引入“民辦公助”的ppp模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作，以滿足更多老人的養(yǎng)老需求。

關(guān)鍵詞：

社區(qū)居家養(yǎng)老；人口老齡化；PPP模式

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年年底，中國(guó)的老年人口數(shù)量已達(dá)到2.12億人，成為世界上第一個(gè)老年人口破2億的國(guó)家。上海市作為全國(guó)第一個(gè)進(jìn)入老齡化社會(huì)以及人口老齡化程度最高的城市，60歲以上老年人口已達(dá)到414萬(wàn)人，占上海總?cè)丝诘?8.8%，遠(yuǎn)高于全國(guó)15.5%的比例，進(jìn)入了“深度老齡化階段”。[1]“十三五”期間上海老齡化將進(jìn)一步深化，到2025年老年人口將超過(guò)600萬(wàn)人。而從2025到2050年，低齡老人增速將趨緩，但高齡老人增速將加快，上海將會(huì)面臨更大的壓力。[2]為解決老年人口的養(yǎng)老問(wèn)題，上海市基本確立了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系，并初步實(shí)現(xiàn)了“9073”(即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老人數(shù)分別占90%、7%、3%)的養(yǎng)老服務(wù)格局。然而，“421”家庭結(jié)構(gòu)使家庭的養(yǎng)老功能甚微，上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“一床難求”現(xiàn)象更使老年人養(yǎng)老需求卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。表1顯示從2010年至2012年上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占老年人口數(shù)均只有3%，在2013年甚至不及3%。因此，將居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的新型養(yǎng)老模式——社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展概述

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)為載體，通過(guò)上門、日托或鄰里互助的形式，為居家老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理等為主要內(nèi)容的社會(huì)化服務(wù)。相較于傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神情感等方面有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。比如，與家庭養(yǎng)老形式相比，社區(qū)居家養(yǎng)老可以充分利用社區(qū)的資源和力量來(lái)為老年人提供多樣化、全方位的服務(wù)，滿足老人的各種需求。而與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式相比，在經(jīng)濟(jì)上，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是以小時(shí)服務(wù)為主，每天1-2小時(shí)甚至每周只要幾個(gè)小時(shí)的服務(wù)就能夠滿足居家養(yǎng)老的需求，小時(shí)制的服務(wù)模式大大節(jié)省了客戶的支出；在精神情感上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老人抑郁比率要高于居家老人，生活事件的改變與老人晚年的抑郁顯著相關(guān)，而社區(qū)居家養(yǎng)老方式更符合老年人的心理，老年人在自己熟悉的環(huán)境中安度晚年，更容易獲得安全感和歸屬感。[1]在很多發(fā)達(dá)國(guó)家，居家養(yǎng)老已經(jīng)成為人們主要的養(yǎng)老方式。美國(guó)有85%老人選擇居家養(yǎng)老，居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高度成熟，成為就業(yè)增長(zhǎng)速度排名第二的產(chǎn)業(yè)；瑞典也有90%老人選擇居家養(yǎng)老。在我國(guó)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，市場(chǎng)尚未成熟。以上海市為例，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)自2000年起探索，2004年首次被列為上海市政府實(shí)事項(xiàng)目，納入政府財(cái)政預(yù)算，進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2013年末，全市共有340家社區(qū)老年人日間服務(wù)機(jī)構(gòu)，230個(gè)社區(qū)助老服務(wù)社，日托老年人數(shù)從2005年的0.21萬(wàn)人增加到1.2萬(wàn)人，有顯著提高。然而，從實(shí)際的需求情況來(lái)看，上海市老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求仍高于目前的供給。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)歸根為以下幾點(diǎn)原因：

1.資金保障嚴(yán)重不足社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展需要大量的資金投入，資金匱乏已經(jīng)成為制約其發(fā)展的瓶頸。對(duì)于政府購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)，政府每個(gè)月劃撥給社區(qū)的經(jīng)費(fèi)僅夠人員工資的支付和日常運(yùn)轉(zhuǎn)的維持，沒(méi)有多余資金用來(lái)聘用專業(yè)人員和開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作。居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)主要靠社會(huì)籌集和企業(yè)捐助，但由于利益或觀念問(wèn)題，籌集或捐助的資金渠道不暢，數(shù)量也有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的迫切需求。同時(shí)，由于政府對(duì)居家養(yǎng)老投入的資金有限，補(bǔ)貼的服務(wù)對(duì)象數(shù)量也非常有限。

2.政策導(dǎo)向機(jī)制缺失政府在鼓勵(lì)社會(huì)資源積極參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)方面的政策導(dǎo)向性作用發(fā)揮不夠，缺乏系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。致使養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的服務(wù)項(xiàng)目參差不齊，長(zhǎng)效機(jī)制缺失，養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)資源后期支持乏力、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)缺乏活力等。另一方面，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)、非政府組織在社區(qū)居家養(yǎng)老中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，政府的指導(dǎo)又不到位，政策上的支持力度明顯不夠。[3]

3.服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容單一大部分社區(qū)居家服務(wù)中心由于缺乏必要的服務(wù)條件和能力，主要的服務(wù)僅局限于提供家政服務(wù)。比如，送貨上門、配餐、理發(fā)、洗衣、做飯等，而醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)的提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上。同時(shí)，老年服務(wù)的配套公共設(shè)施、支持系統(tǒng)設(shè)施規(guī)模小，檔次低，難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。

4.專業(yè)護(hù)理人員匱乏大部分社區(qū)居家養(yǎng)老的社會(huì)服務(wù)人員主要是下崗工人與外來(lái)務(wù)工人員，不具備養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員的專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格，專業(yè)化的服務(wù)水平較低。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的志愿者人員不固定，服務(wù)缺乏經(jīng)常化，在很大程度上也影響了服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)展和服務(wù)質(zhì)量的提高。因而，要根據(jù)老年人的實(shí)際情況來(lái)擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和供給[4]，進(jìn)一步完善社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)機(jī)制、布局、結(jié)構(gòu)，建立以社會(huì)籌資為主、財(cái)政資助為輔的“民辦公助”的社區(qū)居家養(yǎng)老模式，以滿足老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求。

二、PPP模式引入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

PPP是Public-Private-Partnerships的英文縮寫(xiě)，又稱公私伙伴關(guān)系。指公共部門與非公共部門（民營(yíng)企業(yè)）以合作伙伴身份共同投資、建設(shè)并運(yùn)營(yíng)管理公共基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)項(xiàng)目，在合作中參與各方實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益及社會(huì)公眾利益“多贏”的目標(biāo)。PPP模式作為一種提供公共產(chǎn)品的新型管理模式，有著傳統(tǒng)模式不可比擬的優(yōu)勢(shì)。一方面，該模式可以較好地吸引社會(huì)資本，將政府公共財(cái)政資本與社會(huì)資本結(jié)合在一起，拓展資金來(lái)源。另一方面，該模式能夠綜合政府與民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，極大地提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，在一定程度上彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題；具體運(yùn)作上，公共部門和社會(huì)組織以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化及社會(huì)綜合效益最大化為基本目標(biāo)，將會(huì)實(shí)現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

因此，PPP模式的引入將會(huì)促使社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)方式從以政府為主向多元主體共同參與轉(zhuǎn)變，使服務(wù)對(duì)象從保障性目標(biāo)人群向發(fā)展性目標(biāo)人群轉(zhuǎn)變，從而提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化、專業(yè)化和信息化水平。首先，要發(fā)揮好政府在保障社區(qū)居家養(yǎng)老基本服務(wù)方面的主導(dǎo)及基礎(chǔ)性作用。其次，要利用好市場(chǎng)在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置方面的決定性作用。基本運(yùn)作思路如圖2所示。從政府角度，與社會(huì)組織或民營(yíng)企業(yè)合作，劃撥土地，將閑置公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地，支持民資運(yùn)營(yíng)公有產(chǎn)權(quán)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；為民營(yíng)企業(yè)提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，包括專項(xiàng)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及專門用于融資時(shí)貸款貼息的專項(xiàng)基金；減征或免征民營(yíng)企業(yè)的增值稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅等，適當(dāng)減免行政事業(yè)性收費(fèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣按居民生活類價(jià)格執(zhí)行。從企業(yè)角度，充分利用政府在養(yǎng)老服務(wù)方面的優(yōu)惠政策，投入資金，并進(jìn)行運(yùn)營(yíng)與管理；建設(shè)信息服務(wù)平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)智能化養(yǎng)老服務(wù)；培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍，發(fā)揮專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)；開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新服務(wù)以滿足養(yǎng)老需求。總之，政府和企業(yè)通過(guò)合作，以最少的資源投入獲得最多的公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

三、PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有前期資金投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，尤其是引入PPP模式的這種新型社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于探索階段，經(jīng)驗(yàn)不足，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高。此外，我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)體系并不完善，相關(guān)法律法規(guī)不健全，無(wú)法保障政府和民營(yíng)企業(yè)在“民辦公助”的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)。比如，當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)到位時(shí)，就會(huì)影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的正常運(yùn)營(yíng)，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)?dǎo)致破產(chǎn)。因此，可以從以下幾方面著手規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)：第一，制定PPP模式應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)。[6]在法律上對(duì)政府和民營(yíng)企業(yè)雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，并建立一套完整、系統(tǒng)的行政管理框架[7]，嚴(yán)格規(guī)范實(shí)施流程，這是PPP模式成功的基石。第二，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管力度，完善養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)體系。構(gòu)建績(jī)效考核體系以及相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，規(guī)范民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理行為；同時(shí)，在績(jī)效考核中增加公民的參與，讓社區(qū)居民通過(guò)政務(wù)服務(wù)熱線、意見(jiàn)箱、匿名舉報(bào)信箱等方式，對(duì)所提供居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。第三，選擇合適的合作伙伴，實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與方的整體利益最大化。制定項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，對(duì)民營(yíng)企業(yè)的實(shí)力、信譽(yù)度、經(jīng)營(yíng)管理水平以及擁有員工的素質(zhì)等方面進(jìn)行嚴(yán)格的考核和篩選，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇合適的合作伙伴。

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作者：王巍 單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院