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一、英國規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性

(一)相對(duì)獨(dú)立的地位

司法機(jī)關(guān)作出公正裁判的基本保證就是其獨(dú)立的地位，而對(duì)于行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來說，若不具有一定的獨(dú)立性，則很難確保其監(jiān)督和裁決工作的公正性。為此，英國法律從機(jī)構(gòu)設(shè)置和自主權(quán)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。規(guī)劃督察署是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，隸屬于社區(qū)與地方政府部，對(duì)國務(wù)大臣和威爾士議會(huì)下議院負(fù)責(zé)。它由一個(gè)七人的督察戰(zhàn)略管理董事會(huì)直接管理，下轄英格蘭分部、威爾士分部、戰(zhàn)略發(fā)展與財(cái)務(wù)部、政策部以及首席執(zhí)行官顧問團(tuán)體五大分支。英格蘭分部和威爾士分部是其主要的業(yè)務(wù)部門。分部內(nèi)按區(qū)設(shè)置案件受理團(tuán)隊(duì)，下轄若干地方工作組。④規(guī)劃督察署享有很大的財(cái)政和人事管理自主權(quán)⑤，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部撥付，每年向議會(huì)做工作和財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告公開，接受公眾的審查。督察署可以在內(nèi)部自行選任管理規(guī)劃督察員。成員實(shí)行職業(yè)化管理，其普通正式工作人員是國家公務(wù)員，由國家統(tǒng)一進(jìn)行招聘，而內(nèi)部職級(jí)的提升由其自主決定，受國家公務(wù)員法律制度以及規(guī)劃督察署制定的職業(yè)守則約束。在職級(jí)管理上，分為規(guī)劃督察員、高級(jí)規(guī)劃督察員和首席規(guī)劃督察員三級(jí)，另外還聘有計(jì)件領(lǐng)酬的督察員⑥;工作方式有全職和非全職之分，除現(xiàn)場調(diào)查、審理等工作外，督察員通常是在自己家里，按照規(guī)定配置相關(guān)工作設(shè)備。總體來說，督察署的財(cái)政和人事皆不受地方政府的制約，保障了其相對(duì)獨(dú)立的地位。

(二)專業(yè)化的裁斷人員

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督和行政裁決的工作時(shí)，須從專業(yè)角度對(duì)行政行為進(jìn)行判斷，而這有賴于擁有職業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)，熟知法律和政策，并且秉持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工作人員。英國的規(guī)劃督察署從成員的選任、培訓(xùn)和管理等各方面保證并實(shí)現(xiàn)了這一要求。規(guī)劃督察署自行選任督察員，在遴選上，實(shí)行公開招錄，要求申請(qǐng)人具備專業(yè)資格，如城市規(guī)劃師、建筑師、律師等，錄用需經(jīng)過申請(qǐng)表詳細(xì)審查與集中評(píng)估兩步，后者要求候選人參加一系列的能力測試，還包括分組討論、分析練習(xí)、面試等，之后將在入職的12－15個(gè)月內(nèi)接受新員工培訓(xùn)⑦。具體到規(guī)劃督察團(tuán)隊(duì)隊(duì)伍的專業(yè)背景，包含多學(xué)科的組合，如城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、地理、建筑和法律等專業(yè)。督察員必須具備組織調(diào)查和質(zhì)詢的能力。目前，英格蘭和威爾士規(guī)劃督察機(jī)構(gòu)聘任的員工已經(jīng)有830多人，其中300多人為督察員，還包括100名帶薪顧問督察員。

(三)司法化的運(yùn)作程序

司法化的運(yùn)作程序是指從程序啟動(dòng)、答辯、證據(jù)調(diào)查、辯論到最后決定作出的整個(gè)過程中大量借鑒了法院的裁判程序。在準(zhǔn)司法制度的運(yùn)作中，法庭式的審理可謂最能體現(xiàn)其司法“外殼”的特征。②司法化的運(yùn)作程序改變了以往行政機(jī)關(guān)“自上而下”的執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)而采用一種使裁斷者和申請(qǐng)人之間地位較為平等的執(zhí)法方式，即行政機(jī)構(gòu)處于居中裁斷的地位，申請(qǐng)人及其他利益相關(guān)人得以充分參與其中，裁斷過程變得更加透明。英國法律規(guī)定規(guī)劃督察署的運(yùn)作采取類似于司法程序的規(guī)則，申請(qǐng)人擁有提出主張、舉證等各項(xiàng)類似訴訟的權(quán)利，保證了程序和準(zhǔn)司法活動(dòng)的公正性;另一方面，由于其職責(zé)范圍之廣，又賦予了督察員工作程序一定的靈活性。英國的規(guī)劃體系是政策制定、規(guī)劃許可申請(qǐng)和規(guī)劃督察裁決相結(jié)合的。規(guī)劃督察包括了事前參與和事后救濟(jì)，既可被動(dòng)處理申訴案件，也可主動(dòng)參與規(guī)劃編制和規(guī)劃許可。在2004年以前，規(guī)劃督察署的主要工作為受理規(guī)劃申訴，申請(qǐng)人若不接受地方規(guī)劃部門對(duì)其規(guī)劃申請(qǐng)的拒絕批準(zhǔn)，則可以向規(guī)劃督察署申訴，規(guī)劃督察署在接到申訴并受理后，派遣規(guī)劃督察員進(jìn)行裁斷。其他利益相關(guān)人(包括環(huán)保組織)若受到地方規(guī)劃部門之規(guī)劃的影響，也可以作為第三人向規(guī)劃督察署提出申訴，要求審核地方規(guī)劃部門的決定。規(guī)劃督察員對(duì)于申訴一般的受理方式有書面審、舉行聽證會(huì)與正式質(zhì)詢?nèi)N，只有在簡單案件的書面審過程中，督察員與當(dāng)事人不需見面，而通過文件郵寄和信件往返進(jìn)行討論并做出裁決③，當(dāng)情況需要，督察員將進(jìn)行實(shí)地調(diào)查(sitevisit)。在聽證會(huì)與正式質(zhì)詢程序中，規(guī)劃督察員居中主持，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人(地方規(guī)劃部門)及第三方(如受規(guī)劃影響的居民和環(huán)保組織)共同出席④。當(dāng)事人皆可聘請(qǐng)專家作為代表參加⑤。聽證過程類似法庭辯論，各方都闡述自己的觀點(diǎn)，并進(jìn)行舉證。只是聽證會(huì)的參與人員比正式質(zhì)詢更少一些，裁斷時(shí)間也更短。總的來說，程序的每一步都有相應(yīng)的法案規(guī)章可供遵循，程序進(jìn)展到某一步的時(shí)長是一定的，比如聽證會(huì)一般在受理后12周內(nèi)舉行，任何一方進(jìn)行拖延，都需支付費(fèi)用;審理過程中的信息和材料當(dāng)事人完全互通共享。規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容還包括參與審查中央政府或威爾士議會(huì)“介入”的規(guī)劃項(xiàng)目，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)第77條授權(quán)二者介入可能對(duì)全國規(guī)劃政策產(chǎn)生影響、在區(qū)域內(nèi)引起爭議、或涉及國家安全利益等作用范圍超出地方的規(guī)劃項(xiàng)目，這是一種法律保留的中央規(guī)劃決定權(quán)⑥。在實(shí)際執(zhí)行中，當(dāng)中央政府和威爾士議會(huì)決定介入一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目，則正式書面通知地方政府，并由其轉(zhuǎn)給規(guī)劃申請(qǐng)方和相關(guān)部門;規(guī)劃督察署選派一名督察員代表議會(huì)或大臣進(jìn)行審查并舉行聽證會(huì)聽取各方的意見，查閱證據(jù)和文件，之后直接向國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)提交報(bào)告，給出建議，最終由國務(wù)大臣或威爾士議會(huì)做出裁決。在對(duì)一般申訴的裁斷過程中，規(guī)劃督察署運(yùn)作的程序司法化更強(qiáng)，因其并非主動(dòng)介入案件進(jìn)行裁斷，處于相對(duì)消極的地位;而在介入項(xiàng)目中，它是作為中央政權(quán)的主動(dòng)地進(jìn)行規(guī)劃申請(qǐng)的審查，其作為中央直屬的土地規(guī)劃行政層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用凸顯。而無論審查是如何啟動(dòng)的，進(jìn)入審理聽證階段后，程序的運(yùn)行都具有司法化的外觀，與法院的審理模式相仿;另外，介入項(xiàng)目的數(shù)量在規(guī)劃督察署的工作中所占比重是相當(dāng)?shù)偷摹Ｋ钥傮w來說，規(guī)劃督察署的運(yùn)作程序是具有準(zhǔn)司法性的。

(四)行政裁決和認(rèn)定事實(shí)的效力

行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)司法性特征最有力的明證即其裁決和所認(rèn)定事實(shí)的司法效力。經(jīng)過類似法院審理程序后作出的行政裁決具有相當(dāng)于法院一審判決的效力，則該機(jī)構(gòu)對(duì)于其管轄范圍內(nèi)的事務(wù)就具有了第一審法院的法律地位，不服行政裁決的當(dāng)事人只能向高級(jí)別的法院要求司法審查。而行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在行政裁決中認(rèn)定的事實(shí)，有實(shí)質(zhì)證據(jù)證明時(shí)，對(duì)于法院具有約束力，即證明該機(jī)構(gòu)享有事實(shí)認(rèn)定權(quán)，法院應(yīng)尊重。行政機(jī)關(guān)在專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，使其對(duì)爭論事實(shí)的判斷具有證明力。法院不能用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，法院只審查行政機(jī)關(guān)的判斷是否合理和公平。《規(guī)劃與強(qiáng)制購買法》(2004)拓展了規(guī)劃督察署的工作內(nèi)容，除了被動(dòng)接受規(guī)劃申訴之外，也要根據(jù)地方政府的要求，負(fù)責(zé)審查地方發(fā)展框架文件和社區(qū)的參與資料。審查有九道程序，重點(diǎn)為文件的制作過程及文件內(nèi)容本身的實(shí)質(zhì)正義和程序正義問題。相關(guān)當(dāng)局必須進(jìn)行配合①。該項(xiàng)工作內(nèi)容使規(guī)劃督察員的身份更加豐富，如今其不但是行政決定爭議的裁決者，也是地方發(fā)展規(guī)劃的整體評(píng)價(jià)者。經(jīng)過聽證會(huì)等嚴(yán)格的審查程序，督察員將向地方政府作出有拘束力的報(bào)告，并提出建議②。若地方規(guī)劃部門同意被審查的文件和資料，則必須依據(jù)督察員的報(bào)告修改規(guī)劃，并進(jìn)行公示③。在規(guī)劃督察署有權(quán)自行裁決的大部分規(guī)劃申請(qǐng)案件中(中央政府和威爾士議會(huì)政府介入的案件除外)，規(guī)劃督察員對(duì)申訴做出最終裁決，各方應(yīng)當(dāng)遵守④。在2014年4月6日之前，若申請(qǐng)人不服裁決，可以向高等法院的行政法庭(AdministrativeCourt)提起司法審查;而在此之后，關(guān)于土地規(guī)劃的司法審查管轄權(quán)都?xì)w于新設(shè)立的規(guī)劃法庭(PlanningCourt)。該法庭由2014年3月14日通過的《民事訴訟2014第三號(hào)修正案》設(shè)立，隸屬于高等法院。這是英國推進(jìn)司法審查制度改革的重要一步，回應(yīng)了開發(fā)商等當(dāng)事人對(duì)于司法審查程序拖延和費(fèi)用昂貴造成潛在的重大建設(shè)計(jì)劃崩潰的指責(zé)。法庭設(shè)立的目標(biāo)在于加速規(guī)劃案件司法審查的速度，排除無效審查申請(qǐng)，減輕提起司法審查的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《民事訴訟程序規(guī)則》54－12、相應(yīng)的《訴訟指南》(PracticeDirection)54E及《民事訴訟程序規(guī)則》第54部分的整體規(guī)定，高等法院規(guī)劃法庭不是一個(gè)上訴法庭，其針對(duì)土地規(guī)劃案件的司法審查僅限于法律的適用錯(cuò)誤、程序不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力的情況，而并不對(duì)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行審查，因?yàn)椤翱傮w上，對(duì)于事實(shí)的判斷是公共行政機(jī)構(gòu)決策者的工作。”⑤而任何關(guān)于土地規(guī)劃司法審查申請(qǐng)的提交，都要先經(jīng)過規(guī)劃聯(lián)絡(luò)法官(PlanningLiaisonJudge)的篩選，只有“意義重大”的案件才能進(jìn)入審查程序。即使進(jìn)入司法審查程序，法庭最終宣布撤銷行政裁決，也不會(huì)自行做出判決，而是將案件發(fā)回規(guī)劃督察署重新進(jìn)行處理⑥;規(guī)劃督察署將選派新的督察員對(duì)案件優(yōu)先進(jìn)行重審⑦。從規(guī)劃督察署的職能來看，其行使土地規(guī)劃的層級(jí)監(jiān)督和地方土地規(guī)劃評(píng)價(jià)權(quán)力時(shí)，以作為中央派出的行政監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)之性質(zhì)為重，并不涉及司法化的行政裁決行為;而在督察署有權(quán)自行裁決的絕大部分案件范圍內(nèi)，其決定效力相當(dāng)于第一審法院，做出的事實(shí)認(rèn)定也被司法權(quán)所尊重。司法審查制度改革后，相關(guān)的司法審查規(guī)則和民事訴訟程序也沒有實(shí)質(zhì)更改，只是加快了審查進(jìn)度，這說明司法權(quán)一如既往地對(duì)規(guī)劃督察署的行政裁決效力保持尊重。

二、英國規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性對(duì)我

國土地規(guī)劃行政監(jiān)督的啟示英國規(guī)劃督察署的行政監(jiān)督權(quán)有兩類職權(quán)，二者的性質(zhì)也有所不同。第一類職權(quán)側(cè)重于層級(jí)監(jiān)督，作為中央政府派出的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，審查地方總體規(guī)劃并對(duì)其作出評(píng)價(jià);同時(shí)作為國務(wù)大臣和威爾士議會(huì)的臂膀，對(duì)影響重大的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查并幫助行使中央規(guī)劃審批權(quán)。這類職權(quán)的根本性質(zhì)是中央對(duì)地方土地規(guī)劃權(quán)的限制。第二類職權(quán)則為行政裁決，作為土地規(guī)劃申請(qǐng)之行政決定的救濟(jì)機(jī)關(guān)，通過司法化的程序居中裁斷，做出具有司法效力的決定，其根本性質(zhì)是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)專業(yè)范圍內(nèi)進(jìn)行的司法委任。但兩類職權(quán)之間是互相促進(jìn)的，層級(jí)監(jiān)督是對(duì)土地規(guī)劃過程中地方做出規(guī)劃的抽象行政行為的事前和事中控制，準(zhǔn)司法化的行政裁決則是對(duì)地方土地規(guī)劃部門的具體行政行為的事后救濟(jì)。英國規(guī)劃督察署的準(zhǔn)司法性對(duì)我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督具有重要的啟示意義，是解決我國目前土地規(guī)劃中部分現(xiàn)實(shí)問題的途徑之一。

(一)我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督存在的問題

1．土地規(guī)劃行政監(jiān)督力量弱化從法律文本上看，我國《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)計(jì)的土地規(guī)劃利用體系也是集中控制型，體現(xiàn)出垂直管理的特征，由中央政府進(jìn)行總體規(guī)劃決策，地方政府據(jù)此實(shí)施規(guī)劃，基層政府對(duì)規(guī)劃部門進(jìn)行配合。各級(jí)人民代表大會(huì)在土地規(guī)劃問題上的監(jiān)督權(quán)非常受限，也不具有立法權(quán)。單看制度設(shè)計(jì)，中央對(duì)地方的規(guī)劃控制是非常嚴(yán)格的，然而在實(shí)踐中，中央出臺(tái)的土地利用總體規(guī)劃不斷被地方突破。按照2000年第二輪土地利用總體規(guī)劃，2010年耕地保有量為1.28億hm2，但該規(guī)劃實(shí)施第一年，就有19個(gè)省、市、自治區(qū)提前10年跌破規(guī)劃指標(biāo);建設(shè)用地總量規(guī)劃2010年為0.37億hm2，但到2002年全國建設(shè)用地總量就已達(dá)到0.39億hm2，提前8年突破規(guī)劃。據(jù)2008年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，有15%—20%以上的用地屬于違規(guī)用地或違規(guī)批地。①說明中央對(duì)土地規(guī)劃的監(jiān)督調(diào)控是滯后的、效力遞減的，一方面，這是由于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)土地規(guī)劃權(quán)的設(shè)置是原則性的，中央和省一級(jí)的高層指導(dǎo)性土地規(guī)劃既不具有法律效力，也在制定過程中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，與地方實(shí)際情況相脫節(jié);另一方面，對(duì)地方土地規(guī)劃權(quán)的監(jiān)督缺失是現(xiàn)實(shí)狀況。完全依靠行政權(quán)力配置土地資源的手段，反映在規(guī)劃過程中就是規(guī)劃的單向性和信息不足，公眾參與互動(dòng)的缺失，立法上的不完備，而這只是硬幣的一面。在對(duì)土地規(guī)劃權(quán)監(jiān)督的問題上，人大無法發(fā)揮作用，土地規(guī)劃作為抽象行政行為無法成為司法審查的對(duì)象，公民權(quán)利受到侵害時(shí)救濟(jì)途徑有限，是另一面。對(duì)于中央和省一級(jí)的土地規(guī)劃，作為抽象行政行為，體現(xiàn)了政府對(duì)土地宏觀管理和計(jì)劃控制的公共管理職能，其作為指導(dǎo)性的原則被地方落實(shí)，需要對(duì)地方土地規(guī)劃編制的全程進(jìn)行合理的監(jiān)督。由于土地規(guī)劃本身的專業(yè)性和政策性等明顯的行政權(quán)特征，司法權(quán)的監(jiān)督是次要的、被動(dòng)的，主要著眼于對(duì)規(guī)劃過程中各方程序性權(quán)利和行為合法性的判斷;而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)控，啟動(dòng)對(duì)土地規(guī)劃行政決定的救濟(jì)才是第一位的。2．行政復(fù)議作為土地規(guī)劃中行政裁決制度的不足我國目前關(guān)于土地規(guī)劃行政裁決之救濟(jì)的主要制度設(shè)計(jì)是行政復(fù)議，在地方主要由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人的規(guī)劃申請(qǐng)進(jìn)行審核，頒發(fā)行政許可，若對(duì)相關(guān)具體行政行為不服，可以向本級(jí)人民政府或該部門的上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)為首長負(fù)責(zé)制，并不具有獨(dú)立地位。行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)的基本定位就是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)、自我監(jiān)督的層級(jí)監(jiān)督功能導(dǎo)向，對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)是自我糾錯(cuò)的副產(chǎn)品。①學(xué)者對(duì)行政復(fù)議的定位及未來發(fā)展方向早有爭論，部分學(xué)者主張將行政復(fù)議向準(zhǔn)司法化的路徑上引導(dǎo)②，認(rèn)為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要獨(dú)立出來，采用司法化的程序進(jìn)行運(yùn)作。然而，新的《行政訴訟法》修改，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議前置的行政訴訟中絕大部分時(shí)候?qū)⒊蔀楸桓婊虮桓嬷虎郏瑥囊粋€(gè)側(cè)面否認(rèn)了行政復(fù)議制度司法化的可能性———準(zhǔn)司法化的行政機(jī)關(guān)標(biāo)志之一就是做出具有司法效力的裁定，其作為居中裁決者的地位使其不會(huì)在司法訴訟中成為被告。進(jìn)一步來看，即使行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為相對(duì)獨(dú)立的準(zhǔn)司法化行政裁決機(jī)構(gòu)，也無法在土地規(guī)劃領(lǐng)域發(fā)揮全部作用，因?yàn)閷?duì)土地規(guī)劃決定的合理性與合法性進(jìn)行判斷，這項(xiàng)工作本身就存在著極強(qiáng)的專業(yè)性。在行政裁決的職能之外，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)還具有貫徹中央土地利用總體規(guī)劃的層級(jí)監(jiān)督職能，這都要求對(duì)土地規(guī)劃本身的特殊性予以正視，采用特設(shè)的監(jiān)督制度。

(二)準(zhǔn)司法性因素引入我國土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度

1．我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系及行政監(jiān)督制度在我國，土地利用規(guī)劃的制定和監(jiān)管分屬國土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩個(gè)部門。從總體上來說，前者負(fù)責(zé)國土總體規(guī)劃，宏觀調(diào)控土地用途，保障國土資源合理利用;后者負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，進(jìn)行地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批。二者基本共同形成了我國土地總體規(guī)劃利用體系的建構(gòu)。國土資源部門負(fù)責(zé)編制國土規(guī)劃，省、市、縣等各級(jí)制定自己的規(guī)劃，將國土利用目標(biāo)進(jìn)行分解。其主要法律依據(jù)是《土地管理法》，規(guī)劃目標(biāo)主要是控制土地的用途，保護(hù)耕地，保證土地的使用單位和個(gè)人嚴(yán)格按照土地利用總規(guī)劃確定的用途使用土地。2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地監(jiān)督制度有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)［2006］50號(hào))，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)［2004］28號(hào))設(shè)立了國家土地總督察辦公室，由國土資源部部長兼任總督察，向地方派駐9個(gè)土地督察局。督察局的主要監(jiān)督對(duì)象是省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府對(duì)于耕地保護(hù)的落實(shí)情況，對(duì)于土地利用管理、土地執(zhí)法、土地管理審批和土地政策的執(zhí)行管理情況進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督。地方督察局在督察范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的問題，要向國務(wù)院和總局匯報(bào)，在30個(gè)工作日內(nèi)對(duì)違法違規(guī)問題向相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府提出整改意見。整改不力的由全國總督察依照有關(guān)規(guī)定限期整改，并暫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收的受理與審批。各督察專員依照《國家土地督察專員派出工作規(guī)范(試行)》(國土督辦發(fā)［2009］2號(hào))開展督察工作。國家土地總督察辦公室的級(jí)別設(shè)置比較高，人員編制、財(cái)政等方面也較為明確，但是其監(jiān)督手段仍然是行政體系內(nèi)部封閉的行政糾錯(cuò)，且處理程序也并不清晰，督察管轄范圍比較有限。建設(shè)部門負(fù)責(zé)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省、市、縣等也依法編制各級(jí)規(guī)劃，其主要法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。2005年，建設(shè)部成立了稽查辦公室，目的是監(jiān)督地方政府按照既定規(guī)劃實(shí)施本地規(guī)劃，查處違規(guī)事件;從2006年起，以行政層級(jí)監(jiān)督的形式向國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的城市派駐規(guī)劃督察員，對(duì)地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、審批和實(shí)施情況實(shí)時(shí)監(jiān)督。目前該制度的依據(jù)是《建設(shè)部關(guān)于建立派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員制度的指導(dǎo)意見》(建規(guī)［2005］81號(hào))和《建設(shè)部關(guān)于開展派出城市規(guī)劃督察員試點(diǎn)工作的通知》(建稽［2006］187號(hào))，這兩個(gè)文件是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督的試水。規(guī)劃督察員僅僅具有層級(jí)監(jiān)督的職能，督察城鄉(xiāng)規(guī)劃審批權(quán)限、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理程序等問題，其權(quán)力的行使方式為主動(dòng)介入，依照設(shè)立的文件依據(jù)甚至不具有部門規(guī)章的效力。即使發(fā)現(xiàn)問題，也只能依照規(guī)定向當(dāng)?shù)卣蛴嘘P(guān)部門提出督查意見，同時(shí)將意見上報(bào)省級(jí)政府及城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門;如果市政府、縣政府拒不改正，也只能請(qǐng)求省級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門責(zé)令改正。這使得督察員地位模糊，不具備產(chǎn)生法律約束力的機(jī)制和手段。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，規(guī)劃行政主管部門具有一定的獨(dú)立性，不管是向人大備案還是政府審批規(guī)劃，其工作過程都要以規(guī)劃部門為主體。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條規(guī)定:城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，體現(xiàn)主體功能區(qū)劃的要求。這說明國土資源和城鄉(xiāng)建設(shè)兩方面的工作要協(xié)同起來，要遵守全國土地利用總規(guī)劃所確定的各項(xiàng)指標(biāo)及土地用途限制。然而，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9條也規(guī)定:任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。任何單位和個(gè)人都有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門舉報(bào)或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)或控告，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理并組織核查、處理。這一方面說明，作為總體規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃的抽象行政行為不受司法審查，公民即使對(duì)規(guī)劃的制定和內(nèi)容不服，也無處申訴;另一方面，對(duì)于規(guī)劃審批不服的救濟(jì)途徑有限，對(duì)公民私權(quán)被規(guī)劃部門具體行政行為的侵害并無具體救濟(jì)規(guī)定。我國規(guī)劃體系中高級(jí)別的土地總體規(guī)劃之監(jiān)督由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使，而關(guān)于規(guī)劃的具體行政行為并沒有專業(yè)明確的救濟(jì)途徑。采用行政復(fù)議進(jìn)行土地規(guī)劃行政監(jiān)督的道路目前看來走不通，現(xiàn)有的較優(yōu)選擇就是在規(guī)劃督察制度中引入準(zhǔn)司法因素，對(duì)制度本身的內(nèi)容進(jìn)行豐富完善。2．準(zhǔn)司法性的“強(qiáng)”與“弱”英國的規(guī)劃督察制度，本身因職權(quán)種類的不同而具有準(zhǔn)司法性的“強(qiáng)”、“弱”之分。當(dāng)規(guī)劃督察署作為土地規(guī)劃的行政裁決機(jī)構(gòu)對(duì)不服地方土地規(guī)劃部門的行政決定申訴進(jìn)行處理時(shí)，實(shí)際上是代行了部分的司法職能，以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁決，可以說是司法權(quán)在土地規(guī)劃領(lǐng)域?qū)ζ溥M(jìn)行了委任。此時(shí)，該機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法性是較強(qiáng)的。而當(dāng)督察署作為中央派出機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)地方規(guī)劃體系，或被動(dòng)接受中央指令介入調(diào)查具體規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，在行政調(diào)查過程中維持程序的公正公開，準(zhǔn)司法性在此僅表現(xiàn)為程序表征，是較弱的。職能性質(zhì)的區(qū)別決定了司法化程度深淺的不同，但不論是何種職能，都建立在規(guī)劃督察署本身相對(duì)獨(dú)立的地位上，財(cái)政權(quán)和人事權(quán)不受地方制約，是發(fā)揮其行政監(jiān)督功能的基本保障;而具有專業(yè)背景的裁決調(diào)查人員，是結(jié)果公正的基本前提;司法化的程序“外殼”，則保證了裁決過程的透明度和爭議各方的參與權(quán)。就我國當(dāng)前的規(guī)劃督察制度而言，一蹴而就地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的準(zhǔn)司法化，是不現(xiàn)實(shí)的，然而逐漸在制度中引入司法化因素，從“弱”到“強(qiáng)”地增加行政監(jiān)督的能力和水平，卻是題中應(yīng)有之義。3．對(duì)我國規(guī)劃督察制度的完善在土地規(guī)劃行政監(jiān)督制度中引入司法化因素并非妄言，實(shí)際上，國土資源部的國家土地督察派出專員制度，已經(jīng)隱現(xiàn)路徑的可能性。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)［2006］50號(hào))中明確表示，對(duì)土地利用情況進(jìn)行督察的權(quán)力是由國務(wù)院授權(quán)的，派駐地方的國家土地督察局代表國家土地總督察———國土資源部部長———履行監(jiān)督檢查職責(zé)，這從權(quán)力來源上對(duì)土地督察專員的地位進(jìn)行了肯定;土地督察員具有正式的行政編制，單列在國土資源部行政編制總額之外;其所需經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算，按照國家規(guī)定管理。這保證了人事權(quán)、財(cái)政權(quán)與地方政府無涉。督察專員實(shí)行異地任職，定期交流，也保障了其工作的公正性。這些具體的規(guī)定，為土地利用規(guī)劃情況的督察制度向準(zhǔn)司法性的方向發(fā)展提供了基礎(chǔ)。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員和土地督察專員目前都不具體查處案件，也不改變、取代地方人民政府及其主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)，但對(duì)行政規(guī)劃的行政監(jiān)督，以及對(duì)公民不滿土地規(guī)劃中具體行政行為進(jìn)行救濟(jì)是無法回避的發(fā)展趨勢。從依法行政和糾紛解決的專業(yè)性角度來說，打開公民對(duì)土地規(guī)劃具體行政行為進(jìn)行申訴的救濟(jì)專門途徑，是必然的。從職能的復(fù)合性上來說，可以考慮把城建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察和國土資源部的土地督察辦公室合并，成立一個(gè)統(tǒng)一的土地規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直屬于國務(wù)院，既行使中央派出機(jī)構(gòu)的層級(jí)監(jiān)督職能，又成為土地規(guī)劃行政糾紛處理的專業(yè)機(jī)關(guān)。這樣的設(shè)置，可以使土地利用規(guī)劃方面相對(duì)分隔的事權(quán)得以合并，使城鄉(xiāng)規(guī)劃更好地與國土利用總規(guī)劃相銜接。當(dāng)土地利用規(guī)劃行政監(jiān)督機(jī)關(guān)具有了行政裁決權(quán)，就意味著占有了相當(dāng)?shù)膱?zhí)法資源，只有對(duì)其進(jìn)行司法化的改造，才能督促監(jiān)督過程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和機(jī)構(gòu)建制，意味著對(duì)行政相對(duì)人參與權(quán)、抗辯權(quán)和意見表達(dá)自由的充分保證，從而扭轉(zhuǎn)行政裁決和層級(jí)監(jiān)督的封閉性，改變信息不對(duì)稱，從下往上地改善土地利用規(guī)劃的編制水平和落實(shí)情況。引入司法因素，可以從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位、人員結(jié)構(gòu)、裁決程序等方面加以把握。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，要設(shè)立專門的審理人員，由具有法律或土地規(guī)劃方面知識(shí)的專家組成;為了保證該監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)，其財(cái)政權(quán)和人事權(quán)相對(duì)獨(dú)立;制定司法化的裁決和審理程序，即使對(duì)土地規(guī)劃具體行政行為的救濟(jì)尚且不能大規(guī)模放開，也要從目前的事實(shí)調(diào)查、公開聽證和證據(jù)規(guī)定等方面入手，先把層級(jí)監(jiān)督工作的司法化外觀建立起來，為將來的發(fā)展鋪平道路。當(dāng)土地規(guī)劃的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)具備了準(zhǔn)司法化的特征，它所作出的裁決，自然將對(duì)法院有約束力。

作者：葉秋華黃蓉單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院