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我國(guó)行政復(fù)議制度中行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

(一)行政復(fù)議制度的法律定位及分析

行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，是指具體負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)。我國(guó)《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定:依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)辦理具體行政復(fù)議事項(xiàng)。依照行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的部門(mén)，除非有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，其不可以作為行政主體。行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并支持本級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)開(kāi)展具體工作，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，擬訂行政復(fù)議決定，最終由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)公章，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，不享有以自己的名義作出相應(yīng)行政行為的權(quán)力。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，在我國(guó)是一個(gè)不具有獨(dú)立法律地位的、直接受到本級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和影響的機(jī)構(gòu)，因此其作出的行政復(fù)議決定的權(quán)威性和公正性便會(huì)受到置疑。

(二)我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)非獨(dú)立性的原因

1．主觀層面上

首先，部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法治觀念淡薄。其對(duì)于行政復(fù)議制度本身的價(jià)值沒(méi)有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有意識(shí)到行政復(fù)議對(duì)于行政機(jī)關(guān)本身而言的重要性和對(duì)于維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的重要性，只是簡(jiǎn)單的認(rèn)為行政復(fù)議工作同機(jī)關(guān)內(nèi)部其他事項(xiàng)一樣，習(xí)慣性的將行政復(fù)議按照其他行政行為對(duì)待，沒(méi)有把握行政復(fù)議本身的特殊性和重要價(jià)值。其次，對(duì)于行政糾紛所產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)偏差。在我國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)歷史中，受傳統(tǒng)封建思想以及封建政治體制的影響，“民告官”現(xiàn)象并不多見(jiàn)。在新中國(guó)成立之后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，并不是完全沒(méi)有行政糾紛的蹤跡，只不過(guò)這種糾紛已經(jīng)被高度集權(quán)化、一體化的體制所淹沒(méi)了，更主要的是沒(méi)有解決糾紛的有效途徑。③在社會(huì)主義法治日益完善的今天，出現(xiàn)了行政糾紛之后，當(dāng)行政相對(duì)人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，地方一些官員仍然沒(méi)有擺脫錯(cuò)誤的、陳舊的關(guān)于行政糾紛的思維，仍然囿于行政糾紛的出現(xiàn)是影響社會(huì)和諧的陳腐觀念，并視之為社會(huì)上的不穩(wěn)定因素，從而對(duì)行政復(fù)議工作橫加干涉，對(duì)于行政復(fù)議工作的具體程序和原則置之不理，使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，也嚴(yán)重影響了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

2．客觀層面上

我國(guó)沒(méi)有明確的法律來(lái)規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。作為一種制度，只有其地位得到國(guó)家立法層面的肯定，才能在制度具體的實(shí)施過(guò)程中得到最普遍的遵守，才能在制度被違反時(shí)給予法律上的有力保障。而在我國(guó)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性地位并沒(méi)有得到法律的認(rèn)可。我國(guó)行政復(fù)議法只是簡(jiǎn)單規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。行政復(fù)議法實(shí)施條例規(guī)定各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)并支持本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)依法辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。由此可以看出，關(guān)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律地位，我國(guó)的法律法規(guī)的規(guī)定十分簡(jiǎn)單，不夠清晰。

設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)

所謂獨(dú)立，要從兩個(gè)層面理解。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置上獨(dú)立，具體是指在縣級(jí)以上政府設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，作為與政府職能部門(mén)相并列的行政機(jī)關(guān)之一，依法行使辦理行政復(fù)議的國(guó)家權(quán)力;二是法律地位上獨(dú)立，是指賦予行政復(fù)議機(jī)關(guān)以獨(dú)立的法律主體地位。之所以要獨(dú)立，就是要保證其作出復(fù)議決定的權(quán)威性和客觀性，從而最大程度的發(fā)揮行政復(fù)議制度的價(jià)值功能。此種獨(dú)立，應(yīng)理解為相對(duì)獨(dú)立。一方面為了保證行政復(fù)議的質(zhì)量和公正，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在具體辦理行政復(fù)議案件中不能依附于政府，要保持獨(dú)立，以提高行政復(fù)議決定的權(quán)威性和公正性，另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分，是政府的職能部門(mén)之一，因此其又和政府存在著一定的隸屬關(guān)系，因此不能完全的獨(dú)立于政府之外。

設(shè)立獨(dú)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)的若干建議

結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，考慮到我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)對(duì)于一個(gè)完善、科學(xué)的行政復(fù)議制度的呼喚，以及國(guó)外一些先進(jìn)的理論和立法經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，不問(wèn)其名稱(chēng)為何，行政復(fù)議委員會(huì)抑或是行政復(fù)議辦公室，旨在負(fù)責(zé)具體辦理行政復(fù)議的受理、審查、決定等事項(xiàng)。

(一)明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法律定位

保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立，保證行政復(fù)議決定的公正性，方可樹(shù)立行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為解決行政爭(zhēng)議的法定機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。當(dāng)民眾對(duì)行政復(fù)議制度有了一個(gè)全新的、全面的、客觀的認(rèn)識(shí)，當(dāng)民眾把關(guān)于行政復(fù)議制度“官官相護(hù)”“暗箱操作”的印象從認(rèn)識(shí)中剔除，才會(huì)有更多的人選擇行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)自身權(quán)益的武器，才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的優(yōu)越性。因此，完善我國(guó)行政復(fù)議制度就必然要求我們，必須將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)定位于一個(gè)在法律上具有獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。

(二)關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人員任職標(biāo)準(zhǔn)

選用、任用有較高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和實(shí)際工作能力的人員，是由我國(guó)行政復(fù)議制度的性質(zhì)決定的。行政復(fù)議的救濟(jì)性，要求復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員快捷、妥善的解決行政爭(zhēng)議，及時(shí)結(jié)束雙方的利益對(duì)立狀態(tài)，而這就必然要求具體辦理復(fù)議事項(xiàng)的工作人員具有充足的工作經(jīng)驗(yàn)和良好的處理分析能力和扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。行政復(fù)議的監(jiān)督性，要求復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員，依照法定程序和方法對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性和合理性審查。具體到我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員任職資格，一是，專(zhuān)業(yè)人員要通過(guò)國(guó)家司法考試。只有熟悉我國(guó)的法律才能更全面、更科學(xué)的解決行政爭(zhēng)議。二是，有良好的綜合素質(zhì)。作為監(jiān)督行政主體行使行政權(quán)的一種制度，復(fù)議工作人員是在審查行政主體的行政行為，其實(shí)際工作中難免會(huì)遇到各種各樣的壓力和干涉，這就要求工作人員有一定的能力和定力去排除這種干涉并保持客觀中立，尊重事實(shí)，遵守法律。

(三)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組成

鑒于行政管理事項(xiàng)的廣泛性和行政爭(zhēng)議的復(fù)雜性和專(zhuān)業(yè)性，為了適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)需求，為了保證行政復(fù)議的質(zhì)量，體現(xiàn)復(fù)議制度的價(jià)值，可以在行政復(fù)議機(jī)關(guān)下設(shè)立不同的組成單元，如在復(fù)議機(jī)關(guān)下設(shè)置專(zhuān)業(yè)的行政復(fù)議庭:土地復(fù)議庭、工商復(fù)議庭、環(huán)境復(fù)議庭等，這樣的組成一是可以滿足不同行政管理事項(xiàng)和領(lǐng)域的需要，二是可以將復(fù)雜的行政復(fù)議事項(xiàng)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)梳理，以保證行政復(fù)議的質(zhì)量和效率，三是，可以切實(shí)維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并對(duì)具體行政行為進(jìn)行更加有效的監(jiān)督和規(guī)范。

(四)關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的程序設(shè)計(jì)

無(wú)論一個(gè)制度多么完善，終究是要通過(guò)具體的程序?qū)⑵鋵?shí)行，只有具體實(shí)行，才能體現(xiàn)一個(gè)制度的生命力和最終的價(jià)值。行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟(jì)功能，最終要體現(xiàn)為一系列具體的程序。因此，要完善行政復(fù)議制度，設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，必須設(shè)置相匹配的具體的復(fù)議程序。

1．要改變我國(guó)目前行政復(fù)議機(jī)構(gòu)以書(shū)面審理為主的原則，確立以直接言詞審理為主、以書(shū)面審理為輔的原則。現(xiàn)行以書(shū)面審理為主的原則下，行政復(fù)議工作人員僅依據(jù)雙方當(dāng)事人提供的書(shū)面材料來(lái)審查具體行政行為的合法性和適當(dāng)性，剝奪了行政相對(duì)人的申辯和陳述的機(jī)會(huì)，不僅不利于復(fù)議工作人員全面、客觀的了解爭(zhēng)議事實(shí)，反而會(huì)給行政相對(duì)人造成一種“暗箱操作”“利益勾結(jié)”的印象，增加行政相對(duì)人對(duì)于行政復(fù)議決定的抵觸，最終不利于行政爭(zhēng)議的及時(shí)、圓滿解決。

2．在行政復(fù)議的具體運(yùn)行中引入聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度是行政主體在作出影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)方表達(dá)意見(jiàn)、提供證據(jù)，以及行政主體聽(tīng)取意見(jiàn)、接納程序所構(gòu)成的一種行政程序基本法律制度。⑤從其概念可以看出，聽(tīng)證是行政相對(duì)人享有程序權(quán)利的體現(xiàn)，是現(xiàn)代文明和法治的必然要求。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議法立法中，并無(wú)這一制度，這必然是明顯的缺陷，對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)益的維護(hù)構(gòu)成巨大威脅。雖然行政復(fù)議法實(shí)施條例中提到了復(fù)議審理中可以進(jìn)行聽(tīng)證，⑥但是這樣的規(guī)定顯然不能滿足需要，一是因?yàn)樵摋l例屬于行政法規(guī)，在效力位階上要低于法律，因此保護(hù)力度有限;二是，行政復(fù)議法實(shí)施條例的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)，不宜于操作，增加具體適用的難度。

3．要完善行政復(fù)議的證據(jù)制度。證據(jù)對(duì)于查明案件事實(shí)，明辨是非，合理分配法律責(zé)任至關(guān)重要，也是恰當(dāng)、準(zhǔn)確的解決行政爭(zhēng)議不可缺少的部分。因此完善的證據(jù)制度，也是行政復(fù)議運(yùn)行中之必需。但是目前關(guān)于我國(guó)行政復(fù)議中的證據(jù)制度法律并沒(méi)有規(guī)定，實(shí)踐中多是參照行政訴訟的證據(jù)制度適用。立法中的缺失導(dǎo)致對(duì)證據(jù)制度的控制處于真空狀態(tài)，因此導(dǎo)致對(duì)證據(jù)的具體適用隨意性增大，最終導(dǎo)致行政復(fù)議質(zhì)量不高，公正性和科學(xué)性不足。因此，保證行政復(fù)議制度的高效運(yùn)行，證據(jù)制度必不可少。所以獨(dú)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立，必然要求建立完善的證據(jù)種類(lèi)制度、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制度、舉證責(zé)任制度、以及與證人有關(guān)的如出庭作證、證人責(zé)任等制度。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)正處于社會(huì)改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，各種利益之間對(duì)立和摩擦不可避免，這對(duì)于政府依法行政水平是一個(gè)檢驗(yàn)，更是一個(gè)挑戰(zhàn)。設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，提高行政復(fù)議工作的質(zhì)量和效率，提高行政復(fù)議的公正性、科學(xué)性，有效規(guī)范行政主體的行政行為，這不僅是完善行政復(fù)議制度的需要，也是提高政府行政水平的需要，更是契合構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的需要。只有不斷完善我國(guó)的行政復(fù)議制度，解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)的非獨(dú)立性問(wèn)題，才能使政府適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)，才能提高政府應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和把握機(jī)會(huì)的能力。（本文作者：張得杰單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院）