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一、對現(xiàn)行檔案利用和公布制度的分析

《檔案法》中涉及檔案的利用和公布制度的內(nèi)容共五條，從第十九條至第二十三條。其中，第十九條規(guī)定檔案開放的期限、檔案館公布開放檔案目錄的義務(wù)和公民有利用已開放檔案的權(quán)利;第二十條是對利用未開放檔案的規(guī)定;第二十一條賦予向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人特定的權(quán)利;第二十二條根據(jù)檔案的所有權(quán)確定公布的主體和公布遵循的制度;第二十三條是檔案館在編研檔案方面的職責(zé)。檔案的利用和公布制度是賦權(quán)性的制度，公民應(yīng)能夠通過這項(xiàng)制度享有利用檔案的權(quán)利，但以《檔案法》這五條規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)其賦權(quán)性和保權(quán)性不強(qiáng)。首先，在法理學(xué)的角度，從法律規(guī)則內(nèi)容上看，可分為授權(quán)性規(guī)則、義務(wù)性規(guī)則和職權(quán)性規(guī)則。授權(quán)性規(guī)則是給予公民權(quán)利的法律規(guī)則，義務(wù)性規(guī)則是直接要求人們作為或不作為的規(guī)則。職權(quán)性規(guī)則多用于公務(wù)活動(dòng)。在檔案的利用和公布制度中，純粹的授權(quán)性規(guī)則只有兩處，分別是第十九條第三款:“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”，第二十一條:“向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人，對其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對其檔案中不宜向社會(huì)開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應(yīng)當(dāng)維護(hù)他們的合法權(quán)益。”此外，第二十條第一款的授權(quán)是附條件的，第二十二條的禁止性多于授權(quán)性。這種法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)顯然不利于檔案的利用和公布。其次，從行政程序法的角度看，中國檔案的利用和公布制度的程序性極弱，更談不上程序的控權(quán)作用。《檔案法》第二十條授予公民和組織利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織保存的檔案的權(quán)利，行使的前提是“根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要”，利用的具體辦法由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定。國家檔案局的《檔案法實(shí)施辦法》第二十二條第四款進(jìn)一步明確，利用未開放的檔案，須經(jīng)保存該檔案的檔案館同意，必要時(shí)還須經(jīng)有關(guān)檔案行政管理部門審查同意。第五款規(guī)定，利用有關(guān)組織未向檔案館移交的檔案，須經(jīng)檔案保存單位同意。把這三項(xiàng)內(nèi)容合在一起，仍不能給出利用未開放檔案的可操作性途徑。比如，“根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要”這一原則過于寬泛，但同時(shí)又可以申請利用人無這方面的實(shí)際需要為由來拒絕。另外，申請利用人提出申請后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織答復(fù)的期限是多長?如果申請利用人得不到答復(fù)或者被拒絕有那幾種救濟(jì)措施?為此有關(guān)行政機(jī)關(guān)和組織承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任?對這些問題都沒有作出明確規(guī)定。《檔案法》第二十二條、《檔案法實(shí)施辦法》第二十三條和第二十四條是有關(guān)檔案公布的規(guī)定。其中，《檔案法實(shí)施辦法》第二十四條指出，公布國家所有的檔案，在必要時(shí)，需檔案的形成單位或其主管機(jī)關(guān)同意;對不屬于國家所有的檔案的公布，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)保密的規(guī)定，不得損害國家的、社會(huì)的、集體的和其他公民的利益。很明顯，國家對檔案公布的立法態(tài)度相當(dāng)保守，檔案館、檔案的形成單位或其主管機(jī)關(guān)判斷檔案能否公布的依據(jù)、程序是什么?不予以公布的法律后果是什么?如果立法中這些問題都是空白的話，檔案的公布就演變成行政主體完全自由裁量的行為。此外，《檔案法》第五章“法律責(zé)任”中，只有行政主體對行政相對人的行政處罰，而沒有行政主體違反法律應(yīng)受處罰的規(guī)定。《檔案法》中不乏對行政主體的職責(zé)規(guī)定，比如，第十九條第二款規(guī)定，檔案館應(yīng)當(dāng)定期公布開放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，提供方便。如果檔案館不履行這項(xiàng)職責(zé)或者履行不充分，有不利于其的法律后果嗎?法律沒有作出明確規(guī)定。從這一點(diǎn)上看，《檔案法》的內(nèi)容是有欠缺的。

二、完善檔案的利用和公布制度中行政程序法規(guī)則的方案

行政程序法在《檔案法》中作用的凸現(xiàn)，是二者皆屬于行政法的屬性造成的。行政法的學(xué)科旨趣在于檢討行政應(yīng)如何受到法的拘束，以確保人民的基本權(quán)利。正是由于行政法的學(xué)科目的，在行政裁量權(quán)日益加劇的背景下，才催生了行政程序法。加之，行政法是僅次于憲法地位的獨(dú)立法律部門，其地位決定了它在控權(quán)和保權(quán)中的作用。《檔案法》是關(guān)乎公民實(shí)現(xiàn)一切權(quán)利的起點(diǎn)的知情權(quán)的保障，因此，行政程序法的介入是法律發(fā)展的必然。在實(shí)踐中，2007年《條例》公布后，學(xué)術(shù)界開始從檔案開放的期限、政府信息公開的主體和《條例》的程序性等角度討論《檔案法》，其信息資源的價(jià)值和在控制政府權(quán)力上的功能已被全社會(huì)所重視。所以，對《檔案法》的程序加以完善，勢在必行。首先，檔案的利用和公布制度是一項(xiàng)賦予公民權(quán)利的制度，那么在法律條文中就應(yīng)當(dāng)明確“中華人民共和國公民有利用國家檔案的權(quán)利”，并將此條規(guī)定在“總則”中。現(xiàn)行的《檔案法》只在第十九條第三款規(guī)定“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。”這種規(guī)定是將《檔案法》定位在管理法基礎(chǔ)上，沒有賦權(quán)，當(dāng)然談不上行政程序的控權(quán)。其次，行政程序法的立法宗旨是通過方法、途徑、步驟和時(shí)限等程序安排控制行政權(quán)力，保障人民的權(quán)利。因此，對于行政主體公布檔案和為檔案的利用提供便利的規(guī)定應(yīng)該具有可操作性，不能只是一種原則上的要求。行政機(jī)關(guān)公布檔案的范圍、公布的時(shí)間、對申請利用人答復(fù)的形式和時(shí)限等，立法都應(yīng)當(dāng)予以明確。再次，按照行政程序法的立法設(shè)計(jì)，行政相對人擁有程序性的權(quán)利。在檔案的利用和公布制度中，行政主體提供的是一種服務(wù)行政，立法應(yīng)賦予相對人請求權(quán)、獲得通知權(quán)和要求幫助權(quán)等。若要行政相對人實(shí)現(xiàn)利用檔案的權(quán)利，違反行政程序的行政主體就一定要承擔(dān)法律責(zé)任。因此，《檔案法》的法律責(zé)任制度中，不僅要有對行政相對人的行政處罰，還要有對行政主體的行政處分。無論是行政相對方還是行政主體都要為自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任，并且現(xiàn)代行政法對政府提出了更高的要求，行政主體承擔(dān)的責(zé)任只能嚴(yán)于行政相對人，而不是相反，只有符合這種時(shí)代精神的法律，才是公平公正的法律。

作者：魏瑤單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)