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摘要：

行政處罰的設(shè)定是行政立法的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是行政機(jī)關(guān)行使社會(huì)管理職能行使處罰權(quán)的法律依據(jù)。行政處罰幾乎涉及到行政管理的方方面面，因此地方性法規(guī)在設(shè)定行政處罰時(shí)，如何把握好其中的合理性與適當(dāng)性，就是本文主要研究的問(wèn)題。本文以兩部城市管理行政處罰立法為背景，以當(dāng)前地方性法規(guī)中城市管理行政處罰的設(shè)定現(xiàn)狀為出發(fā)點(diǎn)，分析其中的問(wèn)題，并對(duì)完善城市管理行政處罰的設(shè)定提出一些建議。

關(guān)鍵詞：

地方性法規(guī)；城市管理；行政處罰；立法

一、引言

行政處罰權(quán)是行政權(quán)中的一項(xiàng)重要的權(quán)力，也是國(guó)家行政管理活動(dòng)中一項(xiàng)有效的行政手段。近年來(lái)對(duì)行政處罰力度的不合理暴露出地方在城市管理行政處罰立法中違反上位法規(guī)定的問(wèn)題，行政處罰的設(shè)置是否合理合法會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的基本權(quán)利造成重要影響。為了對(duì)這一問(wèn)題有更深入的理解，下面就以北京、上海、天津、河北四地為例對(duì)其城市管理的行政處罰的具體條例進(jìn)行分析。

二、地方性法規(guī)對(duì)城市管理行政處罰設(shè)定的實(shí)證分析

1.城市大氣污染方面。《大氣污染防治法》第48條規(guī)定，向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。限期治理的決定權(quán)限和違反限期治理要求的行政處罰由國(guó)務(wù)院規(guī)定。行政處罰的種類(lèi)主要是財(cái)產(chǎn)罰即罰款并規(guī)定其最低額為一萬(wàn)元最高額為十萬(wàn)元而且沒(méi)有加重處罰規(guī)定的情節(jié)。

1.1法律規(guī)定：對(duì)大氣排放的污染物超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的。行為罰：責(zé)令限期治理財(cái)產(chǎn)罰；財(cái)產(chǎn)罰：罰款，一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下。

1.2北京；一是排放不符合國(guó)家或本市大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)二是向大氣排放污染物超過(guò)排放總量指標(biāo)。行為罰：責(zé)令限期治理；責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，查封設(shè)施。財(cái)產(chǎn)罰：罰款，一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下；五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下。

1.3上海：一是未持有排放許可證而排放主要大氣污染物；二是有排放許可證，但排放主要大氣污染物超過(guò)核定排放總量指標(biāo)。行為罰：責(zé)令限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。財(cái)產(chǎn)罰：罰款，五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下；一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下。

1.4天津：一是未持有排放許可證或無(wú)臨時(shí)排放許可證排放污染物的；二是有排放許可證，但排放量超過(guò)核定排放量；三是有臨時(shí)排放許可證，但經(jīng)限期整改排放量仍超過(guò)核定標(biāo)準(zhǔn)。行為罰：責(zé)令停止排放污染物；吊銷(xiāo)許可證，責(zé)令限期治理；責(zé)令停業(yè)關(guān)閉財(cái)產(chǎn)罰：罰款，一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下；一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下。

1.5河北：被處罰的對(duì)象主要是已經(jīng)取得了持排污許可證的單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者未按許可證的具體規(guī)定排放污染物。行為罰：責(zé)令限期整改財(cái)產(chǎn)罰：罰款，五千元至五萬(wàn)元。《防治法》只規(guī)定了向大氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)這一種處罰情形。針對(duì)《防治法》規(guī)定的處罰情節(jié)四地的行政處罰均在其范圍之內(nèi)而對(duì)于加重處罰的情節(jié)卻不盡相同，在加重處罰的情節(jié)即污染排放超過(guò)總指標(biāo)的，北京處五萬(wàn)到五十萬(wàn)的罰款并可責(zé)令停業(yè)關(guān)閉查封排污設(shè)施，上海、天津也規(guī)定了責(zé)令停業(yè)關(guān)閉的行為罰但處罰數(shù)額還在一萬(wàn)到十萬(wàn)之間，在無(wú)證排污方面方面天津罰款數(shù)額在十萬(wàn)元以下，而上海卻在五萬(wàn)以上五十萬(wàn)以下；河北的行為主體更細(xì)化是單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，因此規(guī)定的罰款數(shù)額也更小，在五萬(wàn)元以下；從上述分析可以看出，四地行政處罰的行為罰和財(cái)產(chǎn)罰的設(shè)定都符合法律規(guī)定，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重這一處罰情節(jié)，四地都做了不同的處罰規(guī)定，這些規(guī)定的合法性還有待進(jìn)探討。

2.城市市容環(huán)境方面。國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定，凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)會(huì)同城市規(guī)劃行政主管部門(mén)，責(zé)令有關(guān)單位和個(gè)人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)或者城市規(guī)劃行政主管部門(mén)組織強(qiáng)制拆除，并可處以罰款。行政處罰的種類(lèi)主要是行為罰責(zé)令整改或拆除和財(cái)產(chǎn)罰罰款。但對(duì)罰款數(shù)額并未作出明確規(guī)定，這就給了地方立法機(jī)構(gòu)在罰款數(shù)額上一定的裁量權(quán)。

2.1法規(guī)規(guī)定：針對(duì)的是不符合容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者其他設(shè)施。行為罰：責(zé)令限期改造或拆除；責(zé)令強(qiáng)制拆除財(cái)產(chǎn)罰：罰款，未具體規(guī)定。

2.2北京：規(guī)定較為具體，主要涉及在臨街的建筑物擅自增加各種裝飾物，在建筑物頂部或其周?chē)逊盼锲罚患敖值纼膳院椭饕貐^(qū)的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施的設(shè)置應(yīng)符合市容和環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)當(dāng)保持干凈整潔。行為罰：責(zé)令限期改造整治；責(zé)令強(qiáng)制拆除。財(cái)產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。

2.3上海：明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不得在街道及公路兩側(cè)以及其他公共場(chǎng)搭建影響城市整體形象，城市環(huán)境衛(wèi)生的臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施。行為罰：責(zé)令限期改造整治。財(cái)產(chǎn)罰：罰款，五十元以上五百元以下。

2.4天津：可主要概括為違反城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的；若對(duì)道路兩旁和風(fēng)景地區(qū)之內(nèi)的建筑物進(jìn)行重裝、改建的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，并且改建的建筑物及構(gòu)筑物應(yīng)符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)。行為罰：責(zé)令限期改正。財(cái)產(chǎn)罰：罰款，一千元以上五千元以下。

2.5河北：對(duì)于違反規(guī)定在城市建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施上張貼宣傳品的單位及個(gè)人，應(yīng)經(jīng)有關(guān)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并按規(guī)定的期限和地點(diǎn)張貼，期滿后及時(shí)撤除.行為罰：責(zé)令限期改正.財(cái)產(chǎn)罰：罰款，一百元以上五百元以下.法規(guī)規(guī)定了行為罰責(zé)令限期改造，但對(duì)罰款數(shù)額沒(méi)有規(guī)定。四地均設(shè)有責(zé)令限期改正的行為罰，在財(cái)產(chǎn)罰的罰款數(shù)額上就有一定的差別。北京、上海、河北三個(gè)地區(qū)的罰款數(shù)額就相對(duì)較低，最低罰款數(shù)額只有五十最高也只有五百，罰款數(shù)額最高的則是天津?yàn)槲迩АＴ谏衔环ㄎ匆?guī)定行政處罰的數(shù)額時(shí)，地方性法規(guī)應(yīng)如何設(shè)置其罰款數(shù)額，首先應(yīng)合法其次應(yīng)合理。因此北京、上海、河北三地罰款數(shù)額的設(shè)定是符合法律規(guī)定的，天津的設(shè)置是否提高了罰款數(shù)額應(yīng)進(jìn)一步研究。

三、城市管理行政處罰立法權(quán)行使的改進(jìn)建議

在城市管理行政處罰權(quán)的設(shè)定等方面，地方立法不同程度地存在著違法創(chuàng)設(shè)、越權(quán)立法的問(wèn)題，其中以法擴(kuò)權(quán)、借法設(shè)罰的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此需要對(duì)地方行政處罰的立法權(quán)進(jìn)一步規(guī)制。法律、行政法規(guī)對(duì)給予行政處罰的行為規(guī)定的較為原則時(shí)，地方應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況作出具體規(guī)定。法律、行政法規(guī)對(duì)某種違法行為規(guī)定了罰款的具體數(shù)額，地方立法不能增加或減少，即使客觀情況發(fā)生了變化，也不能修改。法律、行政法規(guī)對(duì)某種行為并未設(shè)定罰款的，地方立法不能擅自設(shè)定罰款處罰。對(duì)于違法行為較輕，尚未造成嚴(yán)重后果的行為，可以依情況不設(shè)定罰款。對(duì)嚴(yán)重破壞社會(huì)管理秩序的違法行為，可以在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)增設(shè)加重罰款的情節(jié)，但也應(yīng)有具體的罰款數(shù)額幅度。

參考文獻(xiàn)：

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作者:崔亞楠 單位:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)