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《外匯管理條例》第五十一條是否為復(fù)議前置規(guī)定《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》（以下簡稱《程序》）將辦案所需的各種法律文書的格式進行了統(tǒng)一，并以模版的形式在附件中進行了詳細列明，這不但方便了檢查人員辦案，而且使相關(guān)法律文書在全國得以統(tǒng)一化。但外匯局肇慶中支在辦案中發(fā)現(xiàn)，《程序》中的不予行政處罰決定書模版未告知當事人復(fù)議和訴訟的權(quán)利；行政處罰決定書模版告知了當事人復(fù)議的權(quán)利，但未告知當事人訴訟的權(quán)利，這主要和《外匯管理條例》第五十一條是否把復(fù)議設(shè)定為前置程序有關(guān)。筆者認為，無論是從法律體系還是文義來看，該條都存在產(chǎn)生多種理解的可能。

一、不予行政處罰決定書要不要告知當事人復(fù)議或訴訟的權(quán)利？《程序》中的不予行政處罰決定書模版的尾部未告知當事人復(fù)議和訴訟的期限和方式。一般認為，既然不予處罰，當事人就沒理由復(fù)議和訴訟了。嚴格來說，這種理解有一定的偏頗。《行政處罰法》對三種情況作出了不予處罰的規(guī)定：第一是不滿14周歲的人有違法行為的，不予行政處罰；第二是精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰；第三是違法行為輕微并經(jīng)及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

首先，這三種情況都是以當事人違法為前提的，只是由于當事人符合法定的其他條件才不對其實施行政處罰。雖然外匯局未對其進行行政處罰，但從整個事件來看畢竟是將當事人的行為定性為違法，當事人完全有理由和可能認為外匯局對其行為性質(zhì)的認定錯誤而進行復(fù)議或訴訟。

其次，即使當事人對外匯局關(guān)于其行為性質(zhì)的認定無異議，并不能排除當事人認為外匯局處罰程序失當?shù)目赡埽诔绦蛘x越來越受到重視的情況下，當事人有理由和可能認為外匯局因處罰程序失當造成當事人精神或物質(zhì)利益損失。因此，即使對當事人不予行政處罰，仍然有必要告知當事人復(fù)議或訴訟的權(quán)利。

二、《外匯管理條例》第五十一條是否為復(fù)議前置規(guī)定？《程序》中的行政處罰決定書模板尾部載明“你（單位）對本行政處罰決定不服的，可以在收到本行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)向上一級外匯局申請行政復(fù)議”。法律依據(jù)為《外匯管理條例》第五十一條“當事人對外匯管理機關(guān)作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”該條確實能理解為行政復(fù)議前置，但由于在表述上和法律規(guī)定的復(fù)議前置模式不太一致，容易讓人產(chǎn)生不同理解。

首先，從法律體系上來看。《行政訴訟法》第三十七條第一款規(guī)定“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。”此時行政行為的可訴性除受到選擇權(quán)本身的限制外，不受其它因素制約，這種可訴性就是直接可訴性。第二款規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”。此時行政行為的可訴性受到了復(fù)議程序這一前置條件的限制，這種可訴性就是間接可訴性，即行政相對人不能直接提起行政訴訟。從《行政訴訟法》第37條和相關(guān)司法解釋的制定邏輯上分析，行政行為的直接可訴性是原則性規(guī)定，間接可訴性是例外性規(guī)定，即只有法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當先向行政機關(guān)申請復(fù)議后對復(fù)議決定不服再提起訴訟的，才屬于復(fù)議前置間接可訴性的行政行為。這也符合限制行政權(quán)過分擴張，給予行政相對人充分的救濟選擇權(quán)的立法潮流。

復(fù)議前置的典型表述主要有以下幾種：《行政復(fù)議法》第三十條第一款“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第十六條“經(jīng)營者對政府價格主管部門作出的處罰決定不服的，應(yīng)當先依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。”《行政復(fù)議法》和《價格違法行為行政處罰規(guī)定》分別為法律和行政法規(guī)，符合《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定的設(shè)定復(fù)議前置例外規(guī)定的法規(guī)效力層次。而《外匯管理條例》雖然也為行政法規(guī)，可以設(shè)定復(fù)議前置的例外規(guī)定。但第五十一條的表述方式為“可以依法申請行政復(fù)議”，并不符合《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定的設(shè)置復(fù)議前置例外規(guī)定的標準表述形式。因此，也可以理解為該條不屬于《行政訴訟法》第三十七條第二款規(guī)定的復(fù)議前置情況。既然如此，在復(fù)議和訴訟的安排上就應(yīng)以《行政訴訟法》第三十七條第一款的規(guī)定操作，既可以申請復(fù)議，也可以依法向人民法院訴訟。

其次，從法條文義上來看。《外匯管理條例》第五十一條的表述方式為“可以依法申請行政復(fù)議”，這里的“可以”當然能理解為當事人可以行使行政復(fù)議的權(quán)利，也可以放棄行政復(fù)議的權(quán)利，這樣理解就能看出該條規(guī)定確實為復(fù)議前置規(guī)定。但是，這里的“可以”也能理解為復(fù)議只是一種選擇，當事人還有符合法律規(guī)定的其他選擇，就像“可以這樣做”的潛臺詞是也“可以那樣做”一樣。這樣理解也是文義應(yīng)有之意，況且復(fù)議和訴訟為《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》明文規(guī)定的兩種救濟途徑，這兩種救濟途徑的存在不受其他法律、法規(guī)是否明示的影響。在這種情況下，規(guī)定“可以依法申請行政復(fù)議”，自然能理解為也“可以依法向人民法院起訴”。

三、未告知當事人訴權(quán)所存在的法律風險根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算。但知道或應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。”隨著當事人起訴期限的延長，不予行政處罰決定書和行政處罰決定書的法律風險也相應(yīng)延長。

四、相關(guān)案例建設(shè)銀行漯河分行訴漯河市工商行政管理局行政處罰案2002年7月17日漯河市工商行政管理局對建設(shè)銀行漯河分行作出漯工商處字〔2002〕第088號處罰決定，以該行超出核準登記的經(jīng)營范圍經(jīng)營保險業(yè)務(wù)為由，依法對其進行了行政處罰。處罰決定書尾部載明“如對我局處罰不服，當事人可在接到本處罰決定書之日起六十日內(nèi)向河南省工商行政管理局申請復(fù)議”。建設(shè)銀行漯河分行不服，于2003年4月8日起訴至人民法院。一審法院審查認為，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)法人登記條例》第32條：“企業(yè)法人對登記主管機關(guān)的處罰不服時，可以在收到處罰通知后十五日內(nèi)向上一級登記主管機關(guān)申請復(fù)議。上級登記主管機關(guān)應(yīng)當在收到復(fù)議申請之日起三十日內(nèi)作出復(fù)議決定。申請人對復(fù)議決定不服的，可以在收到復(fù)議通知之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴”的規(guī)定，原告對原處罰決定不服的，應(yīng)先申請復(fù)議，未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理。據(jù)此于2003年9月1日作出不予受理起訴的裁定。建設(shè)銀行漯河分行不服一審裁定，提起上訴稱，漯工商處字〔2002〕第088號處罰決定未告知我單位訴權(quán)，知道訴權(quán)后，我單位即提出行政訴訟。依照《行政訴訟法》第37條第二款的規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”。而《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第32條規(guī)定的實質(zhì)是“可以”而非“應(yīng)當”或“必須”。一審法院以行政復(fù)議前置為由裁定不予受理違反法律規(guī)定。請求撤銷原裁定，依法受理我單位的起訴。二審法院審查認為，《行政處罰法》第六條第一款規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。上訴人建設(shè)銀行漯河分行對漯河市工商行政管理局的處罰決定不服，可以直接提起行政訴訟。遂裁定撤銷一審裁定，指令一審法院立案受理。

從該案的判決結(jié)果可以看出兩點：一是二審法院認為《中華人民共和國企業(yè)法人登記條例》第32條不屬于復(fù)議前置的規(guī)定，而該條和《外匯管理條例》第五十一條的表述方式基本相同；二是二審法院認為漯河市工商局應(yīng)承擔未告知對方訴權(quán)的不利后果。如果當初漯河市工商局在處罰決定書中告知對方訴權(quán)，對方在規(guī)定的時間內(nèi)未復(fù)議或起訴，期限屆滿對方的訴權(quán)就消滅了。而由于漯河市工商局未告知對方訴權(quán)，使得對方在兩年內(nèi)都可以起訴。

五、相關(guān)建議

（一）在不予行政處罰決定書模版尾部增加“你（單位）對本不予行政處罰決定不服的，可以在收到本不予行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)向上一級外匯局申請行政復(fù)議，或者依法向人民法院起訴”。

（二）如果《外匯管理條例》第五十一條的立法意圖確實是想確立復(fù)議前置程序，可以參照《行政訴訟法》第三十七條第二款、《行政復(fù)議法》第三十條第一款、《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第十六條的規(guī)定，將表述方式修改為“當事人對外匯管理機關(guān)作出的具體行政行為不服的，應(yīng)當先依法申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”如果不進行這樣的修改，為了避免因存在其他理解導(dǎo)致相應(yīng)的法律風險，建議將行政處罰決定書模版的尾部修改為“你（單位）對本行政處罰決定不服的，可以在收到本不予行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)向上一級外匯局申請行政復(fù)議，或者依法向人民法院起訴”。