公用事業消費者的權利范文
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(一)公私合作制在公用事業領域的興起公用事業領域實施公私合作是各國在新公共管理理論指導下在公共行政管理領域所展開的一場變革，也是各國政府在包括公用事業在內的經濟領域所進行的一場經濟革新。過去較長的一段時間里，在傳統的公共行政模式下，無論是市場經濟還是計劃經濟國家，公用事業的供給與發展被認為是國家的責任，應由國家投資、建設與經營，公用事業是標準的公營事業，帶有公益性。在國有化政策下，國家通過對事業內部的管理控制，決定事業的價格、產能，以將私人獨占壟斷的弊端內部化。但隨著社會經濟的發展，公用事業的這種制度安排日益捉襟見肘。公用事業的原有提供主體公共部門的供給能力難以滿足公眾對公用事業發展的需求:一方面，壟斷式的經營效率低下、虧損嚴重，導致政府負擔沉重;另一方面，政府的財政能力難以滿足民眾日增的對公用事業數量增長與質量提高的需求。而從深層次來看，隨著民眾生活水平的提高，消費者主權意識增長，產生以更低成本享受更好的公共產品與服務的需求，同時，資源的稀缺性與經濟持續發展要求，亟待提高公用事業的效率，若以私人部門作為產業的生產主體，并導入市場化的競爭機制，符合發展要求。再加上公用事業的需求高，收入穩定，對社會資本有很強的吸引力。為此，在政府財政能力有限并難以滿足民眾對公用事業發展需求的情況下，消費者的要求加上私人資本的投資沖動推動了公用事業現有制度的變遷。公用事業領域的這場制度變遷發端于20世紀70年代末的英國，并逐漸波及全球。這場制度變遷雖然具體模式各異，名稱不同，但究其本質均是為了更好地發揮公共部門與私人部門的各自優勢，并進行優勢互補的制度安排，即公私合作制。該制度要求政府轉變在公共物品供給方面的角色定位。其中，對于哪些物品應通過市場去做，做到什么水平，以及如何付費等問題應由政府來決定與安排，至于服務的供給，則通過多樣化的合作方式由私人部門完成。該制度倡導“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”，打破政府在公共物品供給方面的壟斷局面，建立公私部門之間的合作競爭關系，從而提 升政府在公共產品和服務方面的輸出質量和效率，實現社會公眾自由選擇權以及個性需求的滿足。公用事業公私合作制的興起，吻合了公眾對基礎設施快速發展的需求，避免了政府在基礎設施建設上財力和智力的缺陷，調動了民間資本和智力投向關系國計民生的行業。我國公用事業公私合作制肇始于20世紀80年代，動因與其他國家類似。實施公私合作以前，我國對市政公用事業采取國家壟斷式經營，政府是唯一的投資主體與運營主體，既是政策制定者和監督者，又是具體業務的實際經營者，導致我國公用事業具有經濟性壟斷與行政性壟斷的雙重特征，從而出現經營虧損、財政負擔重、企業缺乏自主權、生產效率低、服務質量差等公用事業難以擺脫的困境。為擺脫困境，滿足經濟發展水平的提高以及城市化發展對公用基礎設施與相關產品服務的需求，20世紀中期伊始，一些地方政府開始嘗試利用民間資本發展公用事業，到21世紀初，中央政府進一步推出一系列的政策與規章，鼓勵非公有制資本進入市政公用事業的建設、運營和管理，并在2003年前后掀起了全國范圍的公用事業市場化改革浪潮。
(二)消費者在公用事業公私合作制中的法律地位梅因在1861年發表的《古代法》一書中有一著名的論斷:“所有進步社會的運動，是一個從身份到契約的運動”。從該角度來看，公用事業領域的合作，是契約精神在公法領域的延伸，是政府借助私法手段來完成傳統公法上的責任，相應地，相關主體法律關系也發生改變。在傳統的由政府直接經營公用事業的情況下，政府以事業單位方式提供公用事業服務，只存在兩個利益主體，即政府———消費者。即便以國有企業方式經營，由于實行高度集中的政企合一體制，企業法人資格缺失，未能成為真正的私法主體，政府與企業的關系高度同一化。實行公私合作制后，私人機構作為公用事業的投資或經營主體參與到公用事業的生產中來，傳統的政府———消費者的二元格局，被政府———企業———消費者的三元格局所代替。其中，政府與企業之間的合作關系，以及在合作過程中雙方的權利與義務以正式的合同予以確立。政府通過公私合作合同與企業確定公用事業產品和服務的生產，消費者則通過民事契約購買企業生產的產品，并間接地參與了公用事業產品和服務安排的決策。總的來看，在政府、企業和消費者之間形成以下3種關系，并以契約為基礎建立權利義務關系。以圖1表示:一是政府與企業之間的合作契約。政府在選取合作者以后，須與合作企業訂立合同明確雙方的合作關系。根據雙方選取的合作模式，圍繞公用事業基礎設施的設計、建立、運營維護、公用事業產品或服務費率的確立與支付等具體事項約定彼此的權利義務。此類合同因關乎公共利益和公法任務的實現，同時涉及平等主體之間的權利義務關系，兼具公法與私法的混合屬性。二是消費者與企業之間基于提供公用事業產品和服務的民事契約。對此，不同公用事業略有區別，在傳統的供水、供氣、供熱行業，由消費者直接向企業付費，是典型的購買產品與服務的民事契約關系。在污水、垃圾處理等環保行業，由于市場化程度相對較低，垃圾、污水處理費多是以財政性收費方式由政府職能部門或委托相關部門征收①，所收費用納入財政專戶，政府再按照其與企業簽訂的議或有關規定支付給企業，消費者所支付的垃圾、污水處理費與提供服務的企業最后所收到的費用不一定相同，這種情況下，企業實質上是政府的人或助手，替政府向消費者提供垃圾、污水處理服務，并沒與消費者發生直接的契約關系，其依據合作協議所實施的行為的法律后果應由政府承擔。但近幾年，隨著污水、垃圾處理行業產業化市場化活動的開展，一些省市開展污水、垃圾處理收費改革。如河北省自2008年7月1日起把城市生活垃圾處理費轉變為經營服務性收費，并由垃圾處理企業負責征收①。也就是說，由提供垃圾處理服務的企業直接征收垃圾處理費，這應該是污水垃圾處理行業收費的發展趨勢。此種情況下，由于污水、垃圾處理屬于委托治理型行業，根據“污染者付費”原則，排污者有治理污染的義務，消費者直接付費，而企業提供治理服務，兩者成立一種委托治理的民事服務關系。三是政府與公民(消費者)之間的政治契約。“這些契約條款可能從來沒有被正式宣告過，但是在任何地方都會被默默地承認或者接受。”在理論上，政府是公民(消費者)的人，接受公民(消費者)讓渡出來的一部分權利的同時，有義務向公眾提供持續的、普遍的、符合質量與環境保護要求的公共服務，實施公私合作以后，政府把公用事業生產全部或部分委托給企業，有義務保障企業提供的服務符合公共利益。“但一旦這些社會契約遭到破壞，每個人將會重新獲得他原初所具有的權利。”［4］如政府違背其職責，侵犯公共利益或者有侵犯公益之虞，應允許公眾享有相應權利對政府相關行為進行監督。公眾(消費者)的參與權，也應制約政府行為并促成其符合社會契約，最大程度滿足公共利益而生。
(三)消費者弱勢地位的形成:公用事業公私合作相關主體的力量對比在政府、企業、消費者多元利益格局中，由于各利益主體所擁有的資源不同，相應地所處的地位也不同，形成了某種不等邊的三角圖形。與消費者相比，政府與企業處于優勢地位，但就政府與企業關系而言，政府由于擁有強大的決策權力與公共權力，常處于優勢地位，但企業在某些情形也會處于優勢地位。政府的優勢主要體現在兩個方面。一是政府擁有選擇公用事業合作者的權力。在這個過程中，若政府在選擇合作企業的過程中，程序不公，可能會影響其他企業的利益。其次，在履約過程中，如果政府履約意識不高，尤其出現某些合同條款逾越政府履約能力的時候，政府容易出現違約，由于政府擁有強大公共權力，加上我國當前對于政府失信的法律責任及其追究制度不完善，一旦政府違約，經營企業難以請求政府承擔相應的違約損害賠償責任。不過要注意的是，政府也可能會因受制于私人部門強大的資金實力與獨占的技術能力，而出現強勢的投資者與弱勢之主辦機構的現象②。另外，在經營過程中，企業是依據自身擁有的高度專業知識與資產來達成目標而非政府的“發號施令”，故合作雙方技術與信息不對稱，企業處于信息優勢地位，這就有可能會危及主管部門保障公共利益責任的履行。此外，作為公共服務的生產者與提供者，能比較敏感地認識到政府規制對其可能造成的有利或不利影響，容易采取共同一致的行為，從而擁有影響公共服務的強大力量。而消費者處于三方結構的底端。首先，企業可能會追求利潤最大化而降低質量或者擅自提價，政府也可能會與企業合謀，縱容企業利潤最大化的行為，疏于對企業的監督與約束，使廣大消費者利益臨危。其次，由于公用事業的民生必需性和壟斷性，以及信息不對稱、地域分布的散離、組織程度低等因素，消費者在討價還價中處于弱勢地位。而消費者作為公共服務的受益與消費對象處于分散化狀態，沒有形成強大的利益集團，作為理性經濟人，容易陷入集體行動的困境。再者，在污水、垃圾處理這些環保領域，享受環境污染委托治理服務的消費者，處于產業鏈的首端，一般不能直接看到污染治理的效果，難以通過對服務質量的監管對經營者施以直接的約束。消費者利益更是處于一種比較容易被侵犯的地位。
二、公私合作下公用事業消費者權利的設計
(一)公私合作下公用事業消費者權利設計的理論進路公共權力與公民權利是貫穿公法制度變遷的基本主線和推動公法制度發展的根本動力，現代公法理論基礎要圍繞著公共權力與公民權利“平衡”展開［6］。而在多年的法律實踐中，對弱者的公權保護主要借助兩種路徑:一種是通過對作為強者的交易對方的規制來抑制其強勢，另一種是通過利益給予、權利賦予以及成立弱者組織等方式來扶助弱者。鑒于消費者在當前公用事業公私合作制度結構中處于弱勢，可通過對消費者進行傾斜性的權利配置，以及對公用企業賦予相應的義務，對政府課以相應的職責來實現政府、企業與消費者之間法律地位的結構性均衡，以督促政府合法行使公權力、企業按照合同約定履行相關義務，提高公用事業的產品與服務水平，促進公共利益的實現。結合前文，公私合作背景下消費者的權利設計應當考慮以下因素:第一，合作企業與公用事業的用戶之間本質上是公共產品或服務提供與消費契約關系，企業是經營者，用戶是消費者，其應當享有《消費者權益保護法》賦予的權利。由于公用事業的自然壟斷性與民生必需性，消費者的某些權利被弱化甚至喪失，如不能沒有像其他商品一樣自由選擇商品的生產者的權利，而且，由于無法因公用事業產品的質量不好或是價格過高而放棄對公用事業產品與服務的消費，從而對其價格施加影響，故公平交易權也容易受到侵害。而在污水、垃圾處理等行業，消費者不能直接看到處理的結果，甚至難以對企業所提供服務的質量進行監督。有必要根據公私合作制的特點，通過強化消費者的其他權利，賦予公用企業強制性義務以及賦予政府相應的責任來矯正消費某些權利喪失或弱化的地位，平衡協調消費者與企業利益。第二，基于公眾與政府之間讓渡權利的政治契約，在公用事業公私合作中，政府基于公眾權利讓渡，實際上行使著一些消費者讓與的權利。例如，組織與安排公用事業產品與服務的供給(具體項目的確立)，選擇公用事業的經營者，對公用事業產品的定價，對產品質量的監管權等。但政府擁有的權力具有天然的擴張性，為保障政府能夠合法合理地行使這些權力，公眾在讓渡其部分權利形成政府公權以后，有必要保留一定的權利對政府權力進行制約與監督，或曰公眾在讓渡其權利以后有必要派生出相應的權利對政府公權的行使予以制約。否則，政府權力擁有者可能因濫用其權力而損害相關主體的利益。故在公私合作中，在明晰政府對合作企業的監管責任的同時，應當賦予消費者對政府相應的監督權，另一方面，由于政府與企業之間也存在合作信息不對稱的問題，有必要提供通道開辟言路發揮民智來彌補政府監管能力的不足，這些主要體現在消費者對公私合作項目的參與權。
(二)公私合作下公用事業消費者權利的具體設計據此理論進路，公用事業的消費者應當享有一般消費者所享有的知悉權、選擇權、公平交易權、索賠權、安全權、結社權、受教育權、受尊重權、監督權等權利，而基于公私合作制中消費者實質所處的法律地位，應明晰、強化或賦予消費者以下權利:1．知情權。就是知道的權利，指消費者享有知悉購買使用商品或者接受的服務的真實情況的權利，是消費者行使其他權利的前提。在公用事業公私合作制中，消費者享有的知情權指向的義務主體有兩個，一是企業，一是政府，義務主體的不同，權利的具體內容也會有所差異。其中，面向企業的知情權要求作為企業提供關于公用事業產品與服務的質量、價格等信息。而對政府享有知情權則要求政府應當依據適當的程序對相關信息予以公開。例如:在合同訂立以前，消費者有權利知道合作項目的確立、合作者的選擇，合作項目對其利益的影響;在合同履行過程中，消費者有權知道公用事業產品或服務的質量是否達標，產品的定價是否合理，以及經營者的運營是否順利等等。知情權是行使其他權利的基礎。只有及時地了解與獲悉有關情況，消費者才能發現問題并對經營者進行批評與監督，才能更好地保障自身安全，從而更好地實現消費目的，維護自身權利。 2．安全權。一般是指消費者在購買、使用商品和接受服務時享有人身、財產安全不受損害的權利。在公用事業公私合作制下，安全權的客體“不僅針對財產，而且針對人身生命，更要針對整個社會的經濟秩序”;安全權的義務主體主要是指政府與提供公用事業產品與服務的合作企業;安全權的具體內容至少包括以下幾個方面:(1)能夠享有以及持續享有公用事業產品或服務;(2)所享用的公用事業產品或服務應當符合一定的質量標準;(3)不受公用事業生產過程中產生的負外部性所損害。3．受尊重權。一般意義上的受尊重權是指消費者在購買、使用商品和接受服務時，享有其人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重的權利。由于公用事業所提供的產品乃保障基本生活的產品，如果享受不到這些最基本的服務，居民的生存狀況就會惡化。為此，在公用事業領域消費者的受尊重權，還意味著消費者有權利享受公共產品與服務，并不因其自身處于以下劣勢而喪失:第一，處于偏遠地區或人口稀少地區導致公用事業建設投資過大，公共服務如以正常價格提供無法產生收益;第二，由于失業、疾病或傷殘原因收入較低，無力承擔正常的使用費用時;第三，所處地區經濟發展落后、收入較低，無力以其他地區可以承受的價格購買公共服務時。受尊重權禁止公用事業企業在向消費者提供服務時設定不公正、違背法律程序的歧視性條件，同時，要對消費者提供普遍服務。4．參與權。公眾有權通過一定的程序或途徑，參與一切與其利益密切相關的決策活動，從而使得該項決策符合公眾的切身利益。《世界人權宣言》第20條和《公民及政治權利國際公約》第21條規定的權利也為公眾廣泛參與決策過程提供了依據。公眾參與是實現程序正義以及保障各種利益得以表達與制衡的重要途徑。為督促政府與企業的合作行為不損害并最大程度的滿足公共利益以及彌補政府監管能力的不足，應當賦予消費者必要的參與權。在公用事業公私合作制下，公眾參與權應當但不限于以下內容:(1)參與政府關于合作項目的選定，以及合作者選擇等決策過程;(2)參與相關法律法規、包括質量標準等技術規范的制定;(3)參與到政府的定價過程;(4)借助媒介表達自己的觀點;(5)對政府是否依照法律規定的程序行使公權力以及合作企業是否順利運行予以監督，并對違法現象予以檢舉投訴;(6)對政府與企業經營行為損害公共利益時，提起公益訴訟。
三、公私合作下公用事業消費者權利的保障
在公私合作制下，消費者權利所指向的義務主體主要是企業與政府，賦予企業與政府相關的義務與責任是保障消費者權利的關鍵。
(一)企業的義務就企業來看，其與用戶之間是提供公共產品與服務的民事契約關系，企業應當承擔向用戶提供符合要求的產品與服務的一般義務，除此之外，基于公用事業的公共性及用戶權利的特殊性，企業應當承擔一些強制性的義務。主要包括以下內容:1．信息披露。這是企業對公眾承擔的重要義務，也是實現公用事業消費者知情權的關鍵。公用企業應向社會公開各項服務指標如水質、水量、水壓等，接受社會的監督。要注意的是，產品和服務標準不僅包括具體產品如飲用水的質量，還應包括提供信息與投訴、出具賬目等內容。這些也是公用事業服務的一部分，但這些問題當前仍未為有關部門所重視。2．提供普遍服務。這是指在授權的服務區域，公用企業在其生產能力或服務能力允許范圍內要向那些“希望得到服務”且“愿意并能夠支付服務價格”的所有消費者提供產品或服務，這是滿足公用事業消費者受尊重權的表現。這意味著，在授權的服務區域中，公用企業不能在提供產品或服務的過程中出現“挑肥揀瘦”的行為，譬如只集中經營那些人口密度大，利潤較高的區域，而放棄人口密度低，偏遠的地域的服務，而應保障這些地域的居民也能享受到價格低廉的公共服務。3．提供持續和充分的服務。公用事業與公眾生活息息相關，如公用企業擅自終止公共服務的提供，將給社會帶來重大損失，這意味著企業所提供的產品或服務須是足量和不間斷的，這是實現公用事業消費者安全權的必然要求。例如不允許公用企業根據“峰間負荷”隨意中斷服務。在建設部所擬訂的幾個示范合同中，如公用企業違反此義務，擅自停業、歇業嚴重影響到社會公共利益和安全的，政府部門應當取消其特許經營權，并實施臨時接管①。同時，為保障公用事業運營安全，企業應當制定保證在緊急情況下的應急預案在緊急情況下嚴格執行，并服從政府的調度。此外，為保障所提供服務的持續性與充足性，公用企業有必要進行一定程度的超前投入，以進行充分的能力儲備并使生產能力盡可能地滿足高峰需求。以城市供電為例，盡管供熱企業一年中滿負荷運轉的時間才幾天，但亦應按照這幾天里所在城市的最大負荷來設計和建設供熱設施，以保證居民在不同時段均可享受到服務，并滿足消費持續增長的需求。4．接受費率等方面的監管。一般來說，在特定地區提供某種公用產品或服務的經營者只有一家，為防止經營者利用壟斷地位攝取不合理的利潤，在價格方面，公用企業要接受政府的依法管制，這是實現公用事業消費者公平交易權的重要保障。這一點與非公用事業或一般競爭性行業不同，后者所提供的產品或服務更容易受到市場的影響，其定價以市場供求關系的變化為基礎，通常不受政府管制。此外，企業有接受政府部門單方面改變、撤回特許權的義務。在政府因特定事由而需改變或撤回特許權的情況下，企業應予以配合，對所提供的產品或服務的標準、提供方式、經營期限等予以改變，或者將所從事事業的相關設施轉讓給國家。在國家完全接管之前，仍應保證產品或服務的提供。
(二)政府的責任公私合作制的實施乃政府借助民間力量向社會公眾提供公用事業產品與服務，為避免政府逃避其應承擔的公法義務，保障廣大消費者的權利，政府應當承擔以下補充與賠償責任。1．保障責任第一，保障公用企業所提供的產品或服務的價格合理，能為公眾所接受。公用事業產品或服務具有民生必須性，但公用事業本身卻具有自然壟斷性，是故公用產品或服務價格的高低會直接影響到國民經濟的發展和人民生活水平的提高，有必要對公用事業產品與服務的定價予以監管。第二，保障公用企業提供的產品或服務符合質量要求。經營者作為公用事業的直接生產者，無疑應保障其所提供的產品或服務符合質量要求。但政府作為公共利益的代表人，企業趨利避害的本性若缺乏有效監管，容易侵害用戶與公共利益，加上，政府本身也有義務提供基本的公共服務，是公用事業的終極保障者，故政府應以其監管力量督促公用企業勤勉履行義務，提供合格甚至優質的公共服務。如污水處理行業，用戶處于始端，來自用戶的制約很弱，政府應采取合理的監管制度與措施監督污水處理廠的出水水質符合要求。第三，保障合作企業的合理收益，尤其在企業承擔了公益性義務而遭受損失的時候，對企業予以補償。一方面，合理的收益是企業參與公用事業投資與經營的終極目標，也是企業正常與持續經營的保障。公用事業的服務對象為廣大民眾，客戶具有分散性，而不少公用事業是先供消費后收費的②，政府應對此予以保障或協助③。在由政府直接向合作企業支付服務費的情形，政府應當履行按時付費的合同義務。另一方面。基于公用事業的公益性，企業要承擔普遍、持續服務等強制性義務。但這些具有公益性的強制義務的承擔，往往要企業承擔一些額外的經營成本。企業以營利為價值取向，若讓企業承擔不合理的公益性責任，最終只會導致公私合作市場的萎縮。為此，當企業承擔了公益性義務而遭受損失的時候，政府應對企業予以適當的補償。2．補充責任所謂補充責任，是指在企業無法正常向公眾提供公用事業產品或服務，以及在企業經營行為導致公眾利益受損而自身又無法完全承擔賠償責任的時候，由政府承擔相應的責任。這主要體現在兩個方面:一是接管。為保障公用事業的持續經營，應當賦予政府在企業無法正常提供公用產品或服務的時候，對企業予以接管的責任，對此，我國有關立法已確立了接管制度①，但立法并未進一步說明接管的方式、法律效力與時間。事實上，公用事業的接管除了資金以外，還需要專門的技術與人員，非主管部門可以勝任。主管機構的接管更多表現為安排組織接管。深圳市②、新疆維吾爾自治區③等地區關于接管的規定表達得更為準確，但應完善配套的接管規定。二是補充賠償。企業是產品與服務的直接提供者，當其產品與服務違反與消費者間的約定，導致損害后果時，無疑應當承擔賠償責任。但合作企業的選取是由政府決定的，公用事業所使用的設施一般是公共基礎設施，且其所有權屬于或者最終屬于政府，作為公共產品的最終保障者，政府應在特定情況下承擔賠償責任。如在經營者已經不存在或者經營者盡其全力仍不能彌補公益的時候，由政府承擔補充賠償責任。總之，公用事業實施公私合作制以后，消費者的法律地位發生了改變，某些權利被弱化甚至被剝奪，與一般消費者相比，公用事業消費者的權利具有一定的特殊性。有必要根據公用事業的特征與公私合作的特點，強化公用事業消費者的知情權、安全權、受尊重權等傳統權利，并賦予其對合作項目的參與權，矯正公用事業消費者的弱勢地位，同時，企業與政府是消費者權利所指向的主要對象，為保障消費者權利的實現，合作企業還應當承擔普遍服務等強制性義務，政府則應當承擔保障與補充責任。
作者：鄧敏貞單位：華東政法大學廣東金融學院
