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［摘要］

本文對我國公務員聘任制以及法治的概念進行了界定，分析了公務員聘任制實現法治管理的現實意義和必要性，并結合我國深圳試點的具體案例分析了我國公務員聘任制的現有狀況，在此基礎上分析了我國公務員聘任制實現法治化存在的問題，如：在實體法和程序法方面缺乏立法建設、聘任制公務員的法治意識不健全、依法行政能力低，對聘任制公務員的權利保障機制不完善，腐敗行為仍然存在等。并根據這些問題，有針對性地提出培養聘任制公務員的法治意識和依法行政能力、完善立法建設、以必要的行政倫理法治化建設為補充，在責任追究方面建立終身負責制等建議。

［關鍵詞］

公務員；聘任制；法治化

20世紀80年代以來，西方國家興起的新公共管理運動推動了西方國家行政改革的深化。在西方國家的行政改革的影響下，我國行政改革也在逐步實施。公務員制度改革是行政改革的重要一環，我國常規的公務員制度已經無法滿足我國日益復雜的公共管理事務，所以，我國從2006年起開始對具有較高要求的專業性職位或者相關的具有協助性質的崗位實行公務員聘任制度，這種集靈活性和開放性于一體的用人方式是行政改革的亮點之一，也彰顯了我國公務員制度的進步與完善。

1概念概述

1.1公務員聘任制的基本概念結合《公務員法》中第九十五條至第一百條相關規定的內容，一般認為公務員聘任制是針對那些具有較高要求的專業性職位或者相關的具有協助性質的崗位，機關根據本單位實際工作的需要進行公開招聘或直接選聘，并在自愿、平等、協商的基礎上與公務員簽訂工作合同，并以人事爭議仲裁制度作為解決機制的一種制度。

1.2法治的基本概念從字義上解釋，“治”是指治理的途徑、方法、方式，那么“法治”就是指以法律的方式和方法去治理國家。但是從我國的實際國情來看，我們要想建設法治國家，真正了解法治的概念還需認真思考法治與人治的關系。我國五千年的文化源遠流長、博大精深。早在先秦諸子百家中就形成系統的治國思想，其中以儒家學派和法家學派為代表。儒家學派講求為政以德，認為人治強調的是人內心的服從，而法治則只表示一種表面的敷衍，主張人治。當時與儒家思想相對的是以韓非子為集大成的法家思想。法家認為“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法。”主張國家的治理要以嚴刑峻法為基礎，把法律作為統治的工具，即主張實施法治（刑治）。但是法家思想還是以維護君權為核心，因此法家學派的“法治”思想實質上并沒有脫離人治的思維窠臼。從法家思想主張中就可以看出人治與法治的區別不在于法律是否是作為一種統治手段而存在，而應該是法律支配權力、優越于權力，這樣的才能叫做“法治”。所以新時代法治就是“民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、效益與合法性的完美結合。”［1］

2我國公務員聘任制法治化的重要意義

2.1公務員聘任制的法治化是建設法治政府的內在要求法治政府就是政府的權力來源于法律，由人民賦予，同時對人民負責，權力運行受法律約束。公務員聘任制的法治化是實現依法行政的重要途徑，它可以推動法治政府的建設和完善，使行政管理活動真正做到有法必依，用法律來監督和制約行政權力的運行。公務員聘任制的法治化有利于政府實現科學行政、民主行政、依法行政，能夠促使法律更好地在實際生活中發揮作用，促進法治政府的建設。

2.2公務員聘任制的法治化有利于防止腐敗，加強廉政建設為什么會出現腐敗現象，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”絕對的權力就是凌駕于法律之上，不受監督和制約的權力。行政權力的行使最終要依靠各級公務員，公務員行使權力的方式、方法以及出發點，都會直接影響到公眾的切身利益。但是人性之復雜，我們不能寄希望于人性的美德，所以只能依靠監督。權力需要監管，需要法的約束和規范。通過法律的方式來規范公務員的行為，利用各種行政法規范來遏制行政權力的不當行使，公務員聘任制的法治化可以有效達成這一目的，進而有效防止權力行使過程中腐敗現象的滋生和蔓延，推動廉政建設的深入開展。

2.3公務員聘任制的法治化有助于提高政府的行政效率組織由人員組成，所以人員的素質對于組織整體的辦事效率非常重要。通過法律規范聘任制公務員的各項行政行為，使他們的各項行政行為都能在法律的框架下實施。另一方面公務員聘任制的法治化會使公務員形成一種公正公平、高效便民、廉潔奉公的法治意識，并將這些理念融入工作當中，促使政府內部形成正確的行為價值觀，對行政行為起著正確的導向作用，促進政府提高行政效率。

2.4公務員聘任制的法治化有利于淡化公務員官本位思想，增強責任意識首先公務員聘任制的實行打破了公務員職業“鐵飯碗”的認知，更新了人們對于公務員的觀念。“官本位”是中國幾千年的封建社會殘留下的問題，它根深蒂固。公務員聘任制的法治化建設有利于培養公務員正確運用權力的意識，始終把公眾放在首位，提供高質量的公共服務，滿足公共需要，維護公共利益，增強自身的服務意識和責任意識。

3我國公務員聘任制法治化的現狀分析———以深圳市為例

2007年深圳市第一次開展公務員聘任制的工作，由于是在改革初期，所以僅對41個職位進行了聘任制招聘。2008年深圳市完成了職位分類管理改革，建立了行政執法類和專業技術類職位獨立的職務序列。但是在這一年沒有進行聘任制公務員的招聘。2009年深圳市重新對聘任制公務員進行公開招錄，此次招聘職位為20個，最終招錄18人。此后自2010年起，深圳市聘任制公務員招錄人數大規模增加，深圳市公務員聘任制也逐漸步入制度化的軌道。在2010年就進行了兩次公開招聘，第一次招聘了350人，而第二次就直接達到995人；2011年招聘人數為367人；2012年更是突破以往，首次招考人數超過1000人，最終針對241個職位招聘1097人；2014年對364個職位招聘人數達786名；2015年公開招聘614名聘任制公務員。深圳市公務員聘任制度呈現如下特點：

3．1具備相關法律法規的支持2006年實行的《公務員法》為我國推行公務員聘任制提供了法律上的依據，奠定了公務員聘任制度的法律地位。近幾年深圳市公務員聘任制的蓬勃開展，我們可以歸因于相關配套制度的不斷完善，相應法律的不斷規范。深圳市依次出臺了《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法（試行）》三個相關配套文件，又制定了《深圳市行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》。為了配合相應工作的開展，深圳市印發了《深圳市聘任制公務員聘任合同管理辦法（試行）》，進一步強化了對公務員聘任制的管理，這些無不體現了深圳市公務員聘任制法治化建設的不斷完善。

3．2把聘任合同作為管理的重要依據深圳市對聘任制公務員的管理活動是依據聘任合同進行的。這也決定了聘任制公務員必須按照合同約定認真履行自己的職責，“鐵飯碗”已經變成“瓷飯碗”，一不小心就會面臨被打破的風險。所以他們在工作時必須真正付出自己的汗水，而不是傳統印象中公務員“悠閑混日子”的情形。這在一定程度上是對聘任制公務員的一種鞭策，對提高工作效率具有重要意義。

3．3實行職位分類管理制度職位分類實現了有針對性的招考，2010年深圳市決定將職位劃分為綜合管理類、專業技術類與行政執法類三大職類，這樣可以有針對性的幫助聘任制公務員認清自己職位的性質，有利于工作的順利開展，促進個人擁有清晰的職業生涯道路，使自己在職業生涯順利成長和發展，為自己創造更大更好的展示才華的舞臺。

3．4推行合理的養老保障制度在養老保障方面，實施社會基本養老保險+職業年金的制度，這種制度有力地保障了聘任制公務員的權益。據相關法規的規定，聘任制公務員即使脫離原工作單位，其職業年金可以按照一定的原則進行轉移，采取一次性轉移的辦法，轉移到新單位，若新單位沒有相關制度，無法實施職業年金，或者聘任制公務員脫離原崗位后沒有新就業的，依然可以按照原有制度由原單位繼續進行管理。總的來說，職業年金繳費標準為：月工資總額在上年度社會平均工資3倍以內的繳費比例為8%，超過（包含）3倍的則為9%，其倍數變化需要調整的每年7月統一進行。社會基本養老保險的繳費占18%，其中10%由單位繳納，個人繳納8%。而地方補充養老保險1%，職業年金8%-9%全部由單位繳納。這種養老保險制度有利于維護聘任制公務員的個人權益，免去了聘任制公務員的后顧之憂，有利于提高他們的工作積極性，充分發揮聘任制的優勢。

4我國公務員聘任制法治化面臨的問題

4.1公務員聘任制的法律制度不健全要想真正實現法治化建設，首要的應該是具有完善的法律法規體系。同樣，進行公務員聘任制的法治化建設即是建立健全法律體系。完善的法律體系是建造公務員聘任制法治化這座大廈的堅實地基。2005頒布《公務員法》進行了公務員聘任制原則上的規定，接著，在2011年《聘任制公務員管理試點辦法》，細化了公務員聘任制的實行辦法。但是我國行政事務復雜繁瑣，相比之下這些法律規定就略顯籠統，不具有實際可操作性，而且我國幅員遼闊，各地情況千差萬別，這些法律法規在各地方的具體實施過程中也就不可避免地出現各種問題。如：2009年深圳實行公務員聘任制數年以來沒有解聘一人引起社會輿論，這種“零解聘”、“只進不出”的現象成為人們對公務員聘任制改革的詬病之處。義烏更是出現年薪達30萬的薪資也在社會中引起強烈反響。相關法律法規的匱乏導致公務員聘任制失去堅強的法律后盾，不能真正發揮作用。

4.2聘任制公務員的法治意識有待提高記得有一句話叫“法律必須被信仰，否則形同虛設。”同理，推行公務員聘任制的法治化建設的一個重要方面就是要培養他們的法治意識，把外在法律控制同其內心信仰相結合，達到法的約束和自我約束的完美統一。雖然目前我國的法治化建設使得我國的各項法律越來越完善，啟蒙促發了人們法治意識的成長，但是由于我國特殊的社會環境和參差不齊的個人素質，相對于公務員在社會中的特殊地位，他們的法治意識依然淡薄，不足以完全勝任其工作要求。在我國社會存在了幾千年的人治思想決定了“官本位”陳年污垢的清除比較困難，尤其對于聘任制公務員來說更是如此。他們在入職政府之前并沒有成熟的法治思想，即使入職之后接受有關方面的培訓由于自身能力的差異，接受能力和思想覺悟的不同導致他們對法治認識不清，思想意識缺乏。

4.3聘任制公務員的依法行政能力不足有這樣一句話描述依法行政的重要性“不正確的執法比違法本身罪惡百倍，因為違法只能禍害一塊土地，而不正確的執法卻能禍害整片土地。”違法可能是個別人的行為，影響范圍局限；但是不正確的執法卻代表了國家，影響范圍和造成的后果無法估量。這句話也正說明了執法人員即行政人員的素質水平將直接關系到依法行政的水平。尤其當談到依法行政時不可避免地會引起對行政自由裁量權的探討。它不同于法律明文規定的權力規范是固定、常規的，它要求行政人員具有高度的法律素養，這樣才能根據具體情況在合法范圍內做出最合適的決定，它的存在也是十分必要的。我們不可能事事規定詳盡，行政機關不可能機械地完全按照法律條文進行各項活動的開展，這樣法律就與它最初所想要達成的目的南轅北轍了。正當的行政自由裁量權可以保證現代行政管理的創造性與活力，有利于法律體系的完善，有利于法治建設。但是目前我國聘任制公務員隊伍大都是社會中專業領域的人才，他們可能十分擅長專業問題的解決，但是很少有人接受過全面系統的法律培訓，這直接導致他們對法律解讀不到位不深刻，甚至欠缺基礎的依法行政能力，嚴重時可能導致“暴力執法”等不文明執法的現象，更不用說對行政自由裁量權的使用。

4.4公務員聘任制的程序法治建設不完善轉眼間，公務員聘任制已經實行了9年之久，在此期間我國先后頒布了幾部相應的法律法規或規章辦法，但在實際操作這些法律法規的過程中仍然存在諸多不盡人意的地方。如：在公務員聘任制招錄環節的實行過程中有些官員假借聘任制之名在公務員“進口”關進行違法違紀行為，將自己的親屬朋友利用職權之便安插進公務員隊伍。公務員聘任制的招錄方法依據《公務員法》中的規定是直接選聘或者公開招聘，公開招聘可以依據普通公務員招聘程序進行，但是直接選聘并沒有公布相關程序規定，這就容易出現上述情況，一般人不了解招聘程序，即使出現這樣的情況也不知道自己的權益實際上已經被侵犯。思考其原因，發現還是相關程序法治建設滯后于公務員聘任制法治的建設。而程序法可以彌補實體法的不足，可以糾正實體法的偏失，公務員聘任制的程序法治建設對完善公務員聘任制的法治化具有十分重要的意義，而實際情況是重實體輕程序這一問題一直存在于我國的政府工作人員中，致使程序法在我國一直沒有發揮原本的作用，沒有得到應有的重視。

4.5聘任制公務員的權利保障機制不完善我國《公務員法》中針對聘任制公務員的權利保障機制不夠完善，當公務員遇到內部人事糾紛時不能提前訴訟，只能申訴或向相應的仲裁委員會申請仲裁。因為公務員有義務去服從行政機關的內部管理，所以聘任制公務員在遇到相關矛盾或糾紛時很難得到法律救濟。一定程度上，我們說聘任制公務員在機關內部只是協助角色，處于弱勢地位，在遇到問責時，聘任制公務員往往會成為替罪羊，他們的權益更容易受到侵害。目前的權利保障規定還有很多不足，規定過于籠統，不夠細化明確，不利于實踐。并且當發生一方不接受審判結果時而轉向司法審查，這樣不免造成程序繁瑣和資源浪費。

4.6腐敗行為的滋生阻礙了公務員聘任制的法治化進程十八大報告明確提出“反對腐敗，建設廉潔政府”的主題，但是腐敗問題一直以來屢禁不止，成為困擾我國法治化建設的一大毒瘤。其原因之一是根深蒂固的“官本位”思想使得他們無視或忽視法律的監管作用，欲壑難填、肆意妄為，將權力凌駕于法律之上，利用權力之便進行貪污腐敗的活動。對于聘任制公務員而言，他們是政府直接在社會中招錄的專業人才和相關人才，相比較普通公務員更缺乏對權力性質的正確認識，進入政府工作更加容易產生“當官”的想法，可能剛開始內心堅定，立志要廉潔奉公，但久而久之內心松動，禁不住金錢、美色的誘惑，便踏上了以權謀私、貪污腐敗的道路。但是究其最根本的原因還是法律方面的欠缺。縱觀國際腐敗行為發生頻率很少的國家，它們都具有完善的法律體系并保證在實際操作過程中嚴格實行。但是我國在反腐倡廉方面的專門法律基本還處于空白階段，雖然近幾年我國打擊腐敗力度之強前所未有并取得了顯著成效，但是僅靠這種短暫的突擊打擊很難保證以后一直清正廉潔。對于防止腐敗更重要的是預防，利用法律之威將貪污腐敗行為扼殺在搖籃里，真正實現反腐倡廉的法治化，而不是當出現腐敗行為后才進行懲治。我們需要的是一部長久發揮作用的法律，一個長效保障機制。

5完善我國公務員聘任制法治化的路徑分析

5.1培養聘任制公務員的法治意識意識對于人們的行為具有指導作用，價值觀決定是非觀，是非觀決定行為。所以，培養公務員的法治意識無疑會指導公務員符合“法”的行為，加快法治社會的建設進程。培養聘任制公務員的法治意識旨在培養他們的法律至上、服務和責任的意識。只有具備這種法治精神，才能按法律規定進行正確的執行活動，法律規范才能得到落實；才能將法的意志在實際活動中得到貫徹，實現社會和諧和長治久安；才能樹立良好的承擔責任的意識，實現積極行政。樹立公務員的法治意識最簡單有效的辦法就是通過宣傳教育、樹立榜樣、鼓勵先進等方法對聘任制公務員的思想意識進行潛移默化，在聘任制公務員群體中形成一種崇尚法律的風尚，使法治的理念內化于心，外表于行。另一方面，建立健全培訓機制，針對聘任制公務員的綜合素質進行重點培訓，以規范行政行為，嚴格按照法定程序和法定權限使用權力。

5.2提高聘任制公務員的依法行政能力法律的實施離不開公務員，他們的法律素養直接決定著法律的實施效果，也直接影響著民眾對政府的信任。可見提高聘任制公務員的依法行政能力的重要性。首先，先前談到的培養法治意識是必不可少的，只有樹立了將法律視為一切行為標尺的價值觀，才可能在實際行為中貫徹依法行政。其次，加強培訓，完善培訓的內容體系，開展法律知識的專門化培訓，以提高他們的法律素養，只有對法律有充分深刻的理解才能相應地強化依法行政的能力，尤其應注意的是對行政自由裁量權的培訓，必須要有針對性地突出行政自由裁量權的重要性，建立相應的培訓保障機制，加大對公務員培訓的投入，這可以依據各地情況的不同自行規定，確保高質量、高效率的培訓結果。

5.3加強公務員聘任制的立法建設進行聘任制公務員的法治化建設首先要有法可依，所以必須加強公務員聘任制的立法建設，其包括三個方面內容。

5.3．1完善公務員聘任制所依據的實體法方面的建設。我國目前有關公務員聘任制的法律包括《中華人民共和國公務員法》以及《聘任制公務員管理試點辦法》。可以看出我國對公務員聘任制管理的立法工作還遠遠不夠，僅有的法律法規中的規定也不夠詳細，內容比較籠統，多是原則性的規定，缺少具有操作意義的具體規定。顯而易見，這些法律并不能滿足我國聘任制公務員的實踐需要，應在公務員聘任制的實施細則方面加大立法力度，繼續完善相關法律，為我國公務員聘任制的法治化建設提供堅實的法律后盾。

5.3．2完善公務員聘任制程序建設方面的法治化。程序法可以為實體法提供必要的規則、方式和程序，是確保實體法有效實現的保障。完善公務員聘任制的程序法治建設有利于保證行政的過程正當，規范權力的行使。進行公務員聘任制的程序法治建設一方面是要根據公務員聘任制的招錄、考核、晉升等環節在各實體法律法規中制定嚴密的程序規定，出臺相關細則實施辦法，這些設定的程序規則要確保聘任制公務員行政行為的公正性，保證實體法的操作性，并要起到全面監控的作用；另一個重要方面就是實現程序公開，公開是控制程序權力的必然選擇，是防止權力濫用的有效手段。無疑，實現程序法治已經成為監督、制約權力的重要手段。

5．3．3完善公務員聘任制的各項配套制度的法律規范，確保公務員聘任制真正步入程序化和規范化的軌道。第一，建立科學合理的公務員聘任制的晉升渠道。看得見的升職機會會讓他們看到未來生活的希望，并起到良好的完成績效的導向作用。而聘任制度相對于常規公務員具有較大的變動性，這在一定程度上使得聘任制下的公務員在心理上對未來充滿不確定性和不安穩性，這就需要政府為他們提供晉升的方式方法，制定合理的晉升渠道。第二，健全公正合理、切實可行的考核機制。首先，確保考核主體的多元化。在這里要強調的是除了上級領導、同級同事的考核外，我們還要意識到群眾考核的重要性，群眾是公務員運用權力結果的最終歸宿，我們要多聽取群眾意見，這樣才能使考核更加科學有效。另外設立獨立的專門考核機構，在沒有利益牽扯下的考核結果會更加公正。其次，在考核指標上，針對不同職位制定不同的考核指標，以績效考核為主，多采用可以量化的指標，對于不能量化的指標要進行細化，防止主觀隨意性。最后也是最重要的一點是加強考核監督，不能功虧一簣，要確保考核結果公平公正并真正的用于實踐，讓客觀公正的考核結果成為職位晉升、績效評比等的重要依據。第三，完善監督機制。完備的監督機制才能在根本上保障公務員聘任制的正確實施。首先，只有完善的機制保障，監督才能夠順利進行。在這方面，可以適用《公務員法》和《中華人民共和國監察法》。其次，完善民主監督，大力促進信息公開化和行政透明化。民眾只有真正了解事實，掌握真相才能充分表達自己的意見，才能建立有效的監督機制。第四，完善公務員聘任制的法律救濟制度。要想實現公務員聘任制的法治化，一是要實現法律至上的目標，這自不必說；二是要為聘任制公務員的權利提供充分的保障。但是在《公務員法》中的原則性規定其不足之處很明顯，不能完全適應我國復雜的行政環境，我們需要完善針對聘任制公務員的具體可操作的法律救濟制度，盡快建立符合我國公務員聘任制實際情況爭端解決機制，完善聘任制公務員的維權法律渠道和受理機構，將這些落實到實施細則，并在法律救濟過程中保證貫徹權利救濟原則、程序正當原則、窮盡行政救濟原則、司法終局原則。［2］

5.4加強公務員聘任制的行政倫理法治化建設政府人員的工作目標是維護社會公平和正義，所以他們不僅需要掌握專業知識，更需要行政倫理的熏陶和制約。聘任制下的公務員由于其工作相比較其他公務員的特殊性，使得常規的監督威力在他們身上效果縮水，所以我們要針對聘任制公務員的這種靈活性制定對他們行之有效能起到監督作用的制度規范。而行政倫理具有規范、導向、激勵等功能，因此要加強聘任制公務員的行政倫理建設。而行政倫理法治化就是將行政倫理道德納入到法律范疇，利用法律的權威性約束、規范政府公務員的行為。美國是最早研究行政倫理的國家，“水門事件”后更是將行政倫理放在至關重要的地位，所以我們在行政倫理法治化建設中可以參考美國的做法。首先，需要制定一部公務員聘任制的公務員倫理法，這部法律要滿足內容詳盡、標準明確、操作性強等特點，符合我國實際情況，為我國公務員聘任制的行政倫理法治化建設提供有力的法律支持。同時，我們要設置相關機構，這個機構要具有獨立性和專業性，宗旨是保障法律的有效實施和保障公務員行政倫理行為的規范，起到監督監管的作用。

5.5建立聘任制公務員行為的終身責任制，強化法律責任追究責任和權力相輔相成，行使權力的同時必然要承擔責任。權力的使用由于人性的趨利性和自私性很可能演變成權力私人化，導致權力被濫用。建立公務員權力問責制度可以有效規范公務員的權力行為、防止不作為、不負責現象的發生，真正做到權為民所用。要更進一步強化落實這種問責制度就是建立聘任制公務員行為的終身責任制。公務行為終身責任制意味著公務員的行為將與自己的一生如影隨形，當他們準備為自己的人生添加揮之不去的陰影時就會慎重考慮，掐滅了他們心存濫用權力的結果最嚴重不過是調職或離職而不被追究后果的僥幸心理。這種誰用權，誰負責，并且負責一輩子的制度在某種意義上就是我們的“人生檔案”，在它面前每個人都會有強烈的增強責任感和危機感的意識，減少不負責任為所欲為的濫用權力的行為現象，這將是一把監督公務員權力使用的利劍。實行聘任制公務員行為的終身責任制需要完善信息公開的溝通渠道，推進行政行為的透明化，將這種行政行為置于陽光下，接受社會公眾的監督制約。這樣也會有效減少權利濫用和貪污腐敗現象的發生。

6結語

目前我國傳統的公務員制度已經露出了它的諸多弊端，機構臃腫、人浮于事，對聘任制這種彈性化的用人方式提出了現實要求。西方國家的實踐已經為我國聘任制改革提供了藍圖，并且我國諸多試點的實踐，尤其是深圳市的改革實踐表明聘任制在我國實行的可行性。但是我國行政改革需要與政治、經濟改革相適應，在全面改革沒有深化之前，我國的聘任制改革還不能操之過急。所以我國聘任制改革需循序漸進地進行，真正發揮這種彈性靈活的用人方式的作用，改善我國行政官僚主義嚴重、新陳代謝機制不暢等問題，營造一種政通人和的氛圍，為我國行政體制改革作出貢獻，促進我國的政治繁榮。

參考文獻：

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作者：邢振江 劉太剛 單位：忻州師范學院 政治系 中國人民大學公共管理學院