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2006年3月14日上午,十屆全國人大四次會議表決通過了國務院總理作的政府工作報告,在報告中明確指出,今年在全國徹底取消農業稅。這意味著鄉鎮政府將停止收費功能,這將為強化鄉鎮政府的服務功能,實現鄉鎮職能的理性歸位創造了條件同時,隨著農業稅的取消,鄉鎮債務暴露無遺,鄉鎮政府職能潛在的缺陷凸顯出來,切實轉變鄉鎮政府職能已刻不容緩

一、稅費改革對鄉鎮政府職能發揮的影響

(一)取消農業稅給鄉鎮政府職能轉變帶來的新困難

1.鄉鎮債務十分沉重。自1994年我國開始實施分稅制改革以來,在獨立的鄉鎮財政和“承包式”的財稅體制下,鄉鎮政府為了完成上級的征稅任務向農民征稅,在完成農業稅征收任務的過程中,鄉鎮政府便把各種稅費任務落實到村里,完不成的村干部必須先墊付,長此以往就造成了大量的債務積壓。隨著農業稅的取消,這些積壓下來的債務更加難以清償。當然除此之外,也還有因鄉鎮政府舉債興建基礎設施等其他原因造成了大量的鄉鎮債務的積壓。據悉,到2004年底,全國的鄉村兩級基層債務總額已超過6000億元。背負著如此沉重的債務包袱,很難設想鄉鎮政府還有能力進行農村基礎設施建設和公用事業的投資[1]。

2.鄉鎮運轉資金不足,資金缺口較大。農業稅取消之后,鄉鎮財政收支結構發生了極大的變化,除了國、地稅任務分成收入外,計劃生育社會撫養費外,主要來源是上級的轉移支付,因為屬于專款專用,受預算管理的剛性約束,因而實際操作運行缺口相當大。總之,鄉鎮政府作為國家一級基層政府卻沒有自己真正的財政,鄉鎮政府轉變職能所需要的資金基本不具備。

3.鄉鎮政府中人浮于事現象嚴重。取消農業稅之后,鄉鎮政府的主要職責應該定位在引導農民進行農村的現代化建設,而農村的現代化建設需要農業進行產業結構的進一步調整,這就需要有高素質的鄉鎮政府干部,根據本地的實際情況,進行戰略規劃,引導農民發展農村經濟。但是,不少鄉鎮干部簡單地把政府職能定位在收費和征稅上,取消了向農民收稅收費的權力,這意味著農村工作已經沒有必要由鄉鎮干部去管,造成許多工作人員覺得無事可做或工作無從開展。同時,在鄉鎮政府內部也缺乏適當的激勵機制,利益分配機制不合理,許多鄉鎮事業單位的工作人員也就缺乏積極性,無心引導農民發展農業經濟[2]。

4.鄉鎮機構膨脹,冗員問題嚴重。隨著農業稅的取消,鄉鎮政府機構重疊,冗員問題尤為突出,這不僅增加了行政成本,加大了財政負擔,而且還降低了行政效率。(1)長期以來,縣級政府就將一些無財權職能部門直接交由鄉鎮政府全權管理,也就是通常所稱的七站八所,即文化站、農機站、獸醫站、林業站、衛生院、教育站、中小學等事業單位,同時,又將鄉鎮政府內設的辦公室、民政辦、司法辦、計生辦、財政辦、土地辦、農經站、企業辦、城建所、教育辦這些絕大部分都擁有相應執法權,控制和管理著農村社會的主要資源的部門收歸自己管轄。大量的機構功能都是重疊的,而且這些部門的職責劃分不清,職權和責任脫離。(2)原來的一些職能部門在農村免稅后基本上已經沒有實際意義上的職能,但仍然保留。在這種機構膨脹的情況下,人員也隨之增加,使得鄉鎮政府人員數量快速膨脹。

(二)稅費改革為鄉鎮政府職能轉變創造了條件

隨著農業稅退出歷史舞臺,鄉鎮政府由過去的“接受任務”到“找事情做”,大大降低了工作量,減輕了干部的負擔,因此,由于稅費改革前“催糧罰款”而導致的鄉鎮政府人員劇增、機構膨脹的狀況必須改變,鄉鎮政府精簡機構、裁剪冗員成為稅費改革后的必然結果。長期以來,鄉鎮政府工作的重中之重就是收稅,能把稅費收齊就是最大的政績,其他本屬于政府應該履行的職能卻逐漸弱化,鄉鎮政府只能做到對上級政府下達的行政指令的服從,而上級行政指令大都是圍繞“農業稅”而衍生。所以,解除了稅費征收為服務型政府的定位創造了條件,增強了鄉鎮政府職能轉變的緊迫性。另外,隨著農業稅的取消,國家還給予農民各種補貼,農民由“被取”變成“被予”,農民的經營主題意識、民主法制意識明顯增強,基層干部那種主要忙著催種、催收、催款、以農業稅費為抓手,用簡單的行政命令強迫農民的工作方式已沒有了市場和空間,也失去了存在的基礎和意義,這就需要鄉鎮政府職能實現有效的轉變,為農民提供更多的公共服務信息。

二、促使鄉鎮政府職能發生變化的原因

(一)后稅費時代的改革

隨著農村稅費改革的推行,不僅農村原有的一些深層次的矛盾開始出現,而且又陸續出現了一些新的情況和問題,對鄉鎮政府的沖擊很大,鄉鎮政府如何在新的形勢下定位,成為我們不得不面對的問題。稅費改革最主要、最直接后果就是鄉鎮財政的汲取能力下降,財政上的窘境必定給鄉鎮政權的職能帶來影響,鄉鎮政府內部的設置和運作以及鄉鎮政權的結構和功能都必須進行重新的構建,迫使鄉鎮政府必須進行人員機構改革,減人減事減支,把有限的財力投入到鄉鎮政府應該做的事務中去。職能轉變和機構改革勢在必行。鄉鎮管理的職能不轉變,機構改革后的鄉鎮機關必然將出現新的膨脹,人員的不精簡,稅費改革后農村亂收費的口子就沒法堵住,鄉鎮政府“贏利型經紀人”的角色就沒法改變[3]。

(二)農村市場經濟和市民社會的形成推動政府進行職能變革

20世紀80年代以來,伴隨著市場經濟的發展和民主化的進程,政府職能變革已成為一股引人注目的國際性浪潮和趨勢。中國20多年的改革歷程,以市場化與民主取向的政治體制改革要求中國政府必須做出回應,中國的鄉鎮政府也同樣要進行政府職能變革。作為國家政權機關的鄉鎮政府必須不斷滿足鄉村市民社會的政治經濟上的要求,不過度干預市民社會,改變“全能型”的政府格局,不再過度干預市場和農村的政治經濟社會事務,建立有限政府,重理政府與社會的關系,縮小政府的職能,向培育市場、提供公共服務和公共產品、保護環境、推進農業產業化等方向轉變。塑造出一個相對獨立于鄉鎮政府的強大的農村社會,實現部分政府職能向公民社會轉移,并進而依靠強大的農村社會進行有效的監督和制約政府。把鄉鎮政府的事務都交給農民社會來決定,這樣就創造出了一個自下而上的管理機制。

三、稅費改革后鄉鎮政府在職能轉變過程中存在的問題

(一)對鄉鎮政府職能轉換認識模糊和不到位

目前,對鄉鎮政府職能轉換還未形成共識,離職能轉換的要求還有較大的差距。一是鄉鎮對自身的職能認識模糊。隨著連續兩年中央一號文件的出臺、《行政許可法》的頒布施行及稅費改革的實施,鄉鎮政府工作從內容到形式正在發生質的變化。對此,一些人對鄉鎮政府職能的轉換明顯表現出了不適應,過于強調客觀困難,缺乏在新形勢下對自身職能思考、探索的主動性;二是一些職能部門對鄉鎮政府職能轉換認識不夠。鄉鎮政府職能轉換與部門的職能轉換、職能發揮和服務是緊密聯系在一起的,然而,不少職能部門或多或少都有一種“事不關己,高高掛起”的想法;三是對鄉鎮職能轉換重視不夠,存在“等”、“觀”、“望”等現象。

(二)財政緊缺,收支矛盾突出,工作舉步維艱

一是稅費改革后,雖然對鄉鎮減收的缺口通過實施專項轉移支付給予了全額彌補,但對多數項目的資金,實行封閉運行,導致過去靠調劑鄉鎮統籌等來彌補運轉經費不足的鄉鎮,間接減少了資金來源。二是鄉鎮骨干稅源嚴重匱乏,財政收入增長乏力。三是一些鄉鎮對鄉鎮供養人員進出把關不嚴,超越財政承受能力盲目進入,加重了財政的困難。四是由于稅收征收機構垂直管理和按區域設置,不但加大了稅收計劃與收入預算的銜接難度,而且造成鄉鎮稅收成本過高,增加了鄉鎮財政支出負擔。五是鄉鎮政府宏觀調控預算外資金的效果較差,使本就運轉困難的鄉鎮財政雪上加霜。

(三)干部隊伍素質總體偏低,干部管理機制不完善

首先,是鄉鎮領導班子及其成員的素質不適應。一些班子成員創新意識差,缺乏清晰的工作思路和開拓市場的能力;一些班子成員“對上不對下”意識嚴重;一些班子成員不注重團結,相互抬杠“內耗”現象得不到根治,削弱了領導班子的凝聚力和戰斗力。其次,是鄉鎮干部隊伍素質亟待提高。目前,鄉鎮干部隊伍大致呈現三種狀態,一是有一定創新和拼搏精神,能積極工作;二是工作缺乏主動性和創造性,“不求有功,但求無過”;三是稀里糊涂混日子,得過且過。三種狀態中趨于中間的較多,真正熟悉農業、農村、農民工作,懂業務、懂技術的人只是很少一部分,這就與當前農村發展的新形勢不相適應。干部管理機制不完善主要表現在兩個方面,一方面是鄉鎮對所屬干部的管理機制不健全、不完善,主要是干部管理方式單一,大部分鄉鎮仍然采用以干部包村和片線為主的崗位管理,特別是對所謂參加“社會實踐”的鄉鎮干部的管理放任自流;干部考核方式不健全,吃“大鍋飯”現象仍然存在;缺乏創新,只是一味地喊“現在干部難管、不好管”。另一方面,是縣級有關部門對鄉鎮干部的管理機制不完善,動力機制不健全,主要是干部交流力度不夠,干部本地化和長期在同一地方工作的現象較普遍;在選人用人方面缺乏有效的評價和淘汰機制,鄉鎮黨委政府對干部的個人升遷幾乎沒有發言權;工作考核機制不健全,目前,鄉鎮對上級部門的考核非常看重,圍繞考核做足文章,把大量精力花費在上級安排的各種任務和考核上,造成一些工作只有服務的形式而無服務的內容。

(四)有責無權,大包大攬,以有限的權力承擔著無限的責任

鄉鎮政府管理著成千上萬人口,責任不可謂不大,要做的事情不可謂不多。然而現實是鄉鎮政府處于“既要馬兒跑得好,又要馬兒不吃草”的兩難境地。究其原因,在于鄉鎮政府和上級政府及有關部門的“責、權、利”關系不明確,鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構,甚至是某些職能部門的辦事機構。每年,鄉鎮總要簽下數個“責任書”,成立數個工作小組,真可謂“上面千條線、下面一根針”。鄉鎮對自上而下的數量化的任務沒有任何商議和保留權,特別是對計劃生育、安全生產、社會治安綜合治理“一票否決”的工作,上級沒有賦予相對應的職權,鄉鎮幾乎沒有實際控制權力,這就導致鄉鎮以有限的權力承擔著無限的責任。

(五)基層民主法制建設薄弱

近年來,基層民主法制建設成效明顯,但仍然滯后于時展的要求,鄉村一級民主法制建設尤顯薄弱。有的鄉鎮干部對現行的政策、法律、法規一知半解、知之甚少,要靠其依法行政、進行有關的宣傳、增強農民的民主法制意識還有較大困難;村組建制調整后,對《村民委員會組織法》的貫徹落實還處于探索階段,村級民主政治建設中出現了許多新矛盾和新問題,如何做到村黨支部堅持發揮核心作用與村民委員會強調村民自治的統一協調,如何有效解決部分地方存在的封建、宗族、家族勢力阻礙民主法制建設進程等問題,還有很長的路要走,等等。

四、實現鄉鎮政府職能順利轉變的對策和建議

(一)界定具有中國特色的鄉鎮政府職能

總理在《關于當前農業和農村工作的幾個問題》中指出,要適當調整鄉鎮在經濟管理上的職能,切實把工作重點從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到對農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發展環境上來;同時,要努力提高社會管理和公共服務水平;按照依法行政的原則,宣傳、落實好黨和國家的政策、法律,規范自身的行為,保障農民的合法權益,維護農村社會穩定,鞏固黨在農村的執政基礎[4]。這為鄉鎮政府職能界定確立了方向。鄉鎮政府的社會管理職能主要是政策服務和法律服務,宣傳貫徹落實黨在農村的各項方針政策,加強法律的宣傳教育,提高農民的法制意識和合法經營觀念,妥善處理人民內部矛盾和各種利益糾紛,整頓農村社會治安秩序。公共服務職能主要包括銷售服務、信息服務和科技教育培訓服務。銷售服務的內涵主要是對現有的供銷系統進行徹底改革,用現代化物流配送的理念,構建連鎖經營體系,使農民對農資產品的需求建立起順暢的通道;信息服務的內容則是整合農村信息服務資源,加大投入,實現農民與所需信息的零距離。

(二)切實轉變鄉鎮政府觀念,提高鄉鎮政府人員的能力、素質

作為鄉鎮政府要具有行政管理的新理念,即要樹立有限政府、效率政府、服務政府和信用政府的新理念,要在處理政府與市場的關系時,大力推行以市場為導向的改革,充分發揮市場機制的優勢,轉變傳統的控制取向為服務取向,發揮好社會中介組織的作用,樹立效率觀念,從宏觀和全局的角度為農民服務,樹立誠實守信的新形象,同時在新的體制下,鄉鎮政府人員必須熟悉市場經濟規律、現代管理理論以及科學決策方法,因此要加強在政府人員中的理論學習,加大培訓力度,提高理論和決策水平;同時,需要強調的是鄉鎮政府是處于國家正式權力組織序列的最末梢,上接國家下聯農民,這種特殊的居間地位使它在實際的權力運作中受到國家和鄉村雙重力量的交互作用,這也就決定了鄉鎮政府必須擺脫科層制一貫的“官僚”作風和冷峻的政權面孔,保持較高的親民性。因此,可以斟情考慮打破硬式的鄉鎮干部選擇錄用條件要求,破格選拔一些既有實踐經驗又有較強駕馭市場經濟能力的人才擔當鄉鎮干部。

(三)妥善解決鄉鎮債務和資金不足的問題,為鄉鎮政府職能的轉變提供資金基礎

要妥善解決鄉鎮債務首先就要鎖定歷史債務,防止新的不良債務的發生,同時要積極回收債權,通過轉賬、抵賬等方式化解部分債務,還要靠多渠道地盤活集體資產化解,如拍賣精簡機構之后多余的資金辦公房、公車等,將所獲得的資金全部用于歸還鄉鎮債務。在此基礎上,上級政府也要加大專項資金的補助,從而加快鄉鎮債務的化解,切實加大上級政府對鄉鎮政府轉移支付的扶持力度,一方面,進一步加大中央、省對縣、鄉鎮的轉移支付力度,另一方面,也應加大傾斜力度。上級部門要在專項資金和具體項目上加強對鄉鎮的傾斜和扶持力度,切實加大對農村基礎設施、農業科技推廣和農村教育、衛生、文化事業的投入。

(四)機構改革和人員分流

鄉鎮職能的全能性,以及編制上的隨意性造成了鄉鎮機構的持續膨脹,逐漸分化成了“五套班子”和“七站八所”的政府格局,加上內部黨政一體的權力體制,使鄉鎮不僅財政負擔沉重而且工作效率低下,官僚主義、形式主義泛濫,對鄉鎮機構的裁撤并轉成為必然。因此,機構要向著“資源聚集、職能整合”的方向改革,實行體制中的大面積的黨政兼職和相互交叉任職等。這樣就要求很大一部分人從中分流出去,如果人員分流的目標不能夠實現,那么機構和崗位的“消腫”、重組就無法實現,從而鄉鎮的職能轉變勢必就無法保證。

總之,鄉鎮政府的職能轉變在取消農業稅之后勢在必行,但必須堅持積極穩妥的方針,首先要科學地界定當前具有中國特色的鄉鎮政府的職能,在保證鄉鎮政府從管制型向服務型轉變,從資源汲取型向資源支持型轉變的基礎上推動鄉鎮政府的職能轉變,全面系統地解決職能轉變過程中存在的問題,從而真正發揮鄉鎮政府在建設社會主義新農村建設中的積極作用。