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【摘要】房產(chǎn)稅改革是當今熱點。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展繁榮，現(xiàn)行房產(chǎn)稅制暴露出一些難以克服的弊端，陳舊的制度設計中的征收范圍、稅率、計稅依據(jù)等都無法適應房地產(chǎn)行業(yè)的新形勢新發(fā)展，不能有效籌措財政收入、完善地方稅制結(jié)構(gòu)，也不能緩解收入差距促進社會公平，不能促進資源合理配置，抑制炒房投機行為。本文通過對房產(chǎn)稅制度現(xiàn)存問題加以分析，通過對美、德、英、日房產(chǎn)稅制的比較借鑒，以及滬、渝試點經(jīng)驗總結(jié)推廣，探索適合全國的完善房產(chǎn)稅制的對策，擴大征稅范圍輔之以必要的稅收優(yōu)惠措施，進一步完善稅率、計稅依據(jù)，完善相關(guān)配套措施提高稅收征管能力。

【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅；弊端；國際借鑒；試點總結(jié)；對策

一、我國房產(chǎn)稅制現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按照房屋的計稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅以在征稅范圍內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)所有人為納稅人，以房產(chǎn)為征稅對象，采用比例稅率征收，其中房產(chǎn)是指有屋面和圍護結(jié)構(gòu)(有墻或兩邊有柱)，能夠遮風避雨，可供人們在其中生產(chǎn)、學習、工作、娛樂、居住或貯藏物資的場所。

（一）我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅具有以下幾點特征

一是房產(chǎn)稅以房產(chǎn)為征稅對象，隸屬于財產(chǎn)稅中的個別財產(chǎn)稅；二是征稅范圍僅限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的經(jīng)營性房屋；三是根據(jù)房屋經(jīng)營使用方式的不同規(guī)定不同的征稅辦法；自用經(jīng)營性房屋實行從價計征，按房產(chǎn)原值一次減除10%-30%后的余值計征，稅率為1.2%；對于出租房產(chǎn)，按房產(chǎn)出租的租金收入計征，稅率為12％。

（二）我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制存在的弊端分析

1、立法層次低。我國目前只有個人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法、稅收征管法由全國人大制定，具有最高的法律效力。在房產(chǎn)稅試點改革之前，我國一直實行國務院于1986年9月頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，條例立法層次比較低。在房產(chǎn)稅改革進程中，我國政府采取“先試點后推進”的方法，并未啟動立法程序，而由行政主管部門直接決定和進行試點改革。房產(chǎn)稅立法層次較低，未經(jīng)全國人大立法，就不能廣泛吸取民意民智、不能保障公眾充分遵從，甚至會帶來稅費混亂、增加稅收負擔之嫌。

2、征稅范圍過于狹窄。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍僅局限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的經(jīng)營性房屋，農(nóng)村不包括在房產(chǎn)稅征稅范圍之內(nèi)，同時存在大量稅收優(yōu)惠政策且這些優(yōu)惠政策的界限模糊不清，這就使得房產(chǎn)稅難以有效地為地方政府籌措收入。

3、計稅依據(jù)不合理。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)是折余價值和租金。對于自有經(jīng)營性用房采取從價計征的方法，以房產(chǎn)原值減除一定比例后余值作為計稅依據(jù)，但是近年來房地產(chǎn)市場的迅猛發(fā)展，房屋市值與原值不可同日而語，以原值作為基礎顯然不合理。房屋出租以租金收入作為計稅依據(jù)，稅率為12%，長遠來看，從租計征繳納的稅款比從價計征多得多，房屋出租的高稅率不利于租賃市場的發(fā)展完善。

4、稅率制定不科學。我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅實行比例稅率，設置兩檔稅率分別為1.2%、12%，這種一刀切的手段無疑忽視了各地區(qū)實際情況，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不相吻合，而且租賃市場的高稅負不利于租賃市場的發(fā)展，從而難以有效調(diào)控房地產(chǎn)市場進而保障其平穩(wěn)運行。

5、稅收制度結(jié)構(gòu)不合理，具體表現(xiàn)為重流通輕保有。從整個房地產(chǎn)稅大類來看，無論從稅種數(shù)量還是稅費比重來看，都體現(xiàn)出我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制的極度不合理。從稅種數(shù)量的角度來看，流通環(huán)節(jié)稅種包括營業(yè)稅（2016年5月1日起已全面營改增）、土地增值稅、契稅、印花稅、城建稅，而保有環(huán)節(jié)稅種僅僅包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；從稅費比重的角度來看，流通環(huán)節(jié)稅費占房地產(chǎn)價格的比重高達30%甚至更多，而保有環(huán)節(jié)稅費比重低且范圍有限。重流通增加了住房開發(fā)及建設成本，輕保有使得持有環(huán)節(jié)稅負水平低，難以抑制炒房投機行為，有違稅負公平原則。

6、稅收征管體系不完善。我國現(xiàn)行稅收征管體系存在很多弊端，諸如征稅成本居高不下、稅收管理方式粗放、有效績效考核標準缺失、稅收信息化建設滯后、公眾納稅意識淡薄等，同時在評估人員、征管人員的數(shù)量、質(zhì)量以及不同部門協(xié)調(diào)執(zhí)法等方面看，我國目前仍然有較大欠缺，這無疑不利于房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康運行。

7、配套制度不完善。現(xiàn)行房產(chǎn)登記制度、房屋價格評估體系、信息披露制度不完善，使得房產(chǎn)稅改革舉步維艱、困難重重。房產(chǎn)登記制度不完善，致使投資者暗中積壓住房；房屋評估體系不健全，投資者乘虛而入，隱瞞房產(chǎn)價格；信息披露制度不完善，納稅人合法權(quán)益難以得到保障。

8、地方主體稅種缺失。地方稅體系結(jié)構(gòu)松散，缺乏支柱稅種，為了滿足財政收入、達到經(jīng)濟指標，地方政府過多關(guān)注在土地招、拍、掛中追求高地價、高收入，或者變相增加房地產(chǎn)其他環(huán)節(jié)稅費，比如一線城市高額土地出讓金。

二、房產(chǎn)稅制的國際經(jīng)驗借鑒

國外對于房產(chǎn)稅的研究較早，房產(chǎn)稅發(fā)展比較成熟，盡管各國房產(chǎn)稅制多種多樣，各有其立法意圖和側(cè)重點，但各國在房產(chǎn)稅主體地位、征稅范圍、房產(chǎn)價值評估等方面的經(jīng)驗，對于我國房產(chǎn)稅的開征有一定的借鑒意義。本部分主要通過對美、德、英、日房產(chǎn)稅稅制要素比較、分析，探求對我國的啟示(見表1)。美、德、英、日的房產(chǎn)稅制相對成熟、完善，有許多值得學習的地方。我們要通過學習、借鑒吸收，結(jié)合我國國情靈活運用。一是逐步提高房產(chǎn)稅在地方稅種體系中的地位，待條件成熟上升為主體稅種。美、英（家庭財產(chǎn)稅）、日、德等國房產(chǎn)稅均為地方稅，在美國，房產(chǎn)稅稅收收入占地方稅收收入比例高達50%-80%，是當之無愧的主體稅種。二是堅持寬稅基的稅收原則，寬稅基體現(xiàn)出征稅范圍廣泛，稅收優(yōu)惠規(guī)定嚴格且范圍有限，借以確保地方政府財政收入的穩(wěn)定性、持續(xù)性。國外房產(chǎn)稅征稅范圍十分廣泛，相較而言，我國將大量農(nóng)村用地排除在外，對居民已有存量住房也缺乏相應的完善的征收方案，征稅范圍不全面。三是我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅計稅依據(jù)是房產(chǎn)折余價值和租金，在上述討論中，我們發(fā)現(xiàn)，以房屋原值作為計稅基礎極不合理，德、英、日等國都是以房屋評定價格為基礎。在建立完備的房屋價格評估體系之前，可以借鑒美國做法，以正常情況下房產(chǎn)市場交易價格為基礎，待房屋評估體系建立健全之后，以評估價格作為計稅依據(jù)，并且適時進行調(diào)整。四是就美、德等國而言，房產(chǎn)稅稅率制定參照各地實際情況。從表1可看出，德國地方政府有權(quán)決定變動乘數(shù)，授予了地方一定權(quán)利。在我國，房產(chǎn)稅收入歸屬地方，但是稅率由中央制定，試想，如果中央改變這種一刀切的做法，制定稅率浮動范圍規(guī)定其上限、下限，允許各地政府根據(jù)各地具體情況制定合理的稅率標準，毫無疑問，此舉將會大大激發(fā)地方政府積極性，有利于擴充地方政府財力，而且定能夠更大程度刺激當?shù)胤康禺a(chǎn)市場。五是稅制結(jié)構(gòu)改變，房產(chǎn)稅稅制體系由重流轉(zhuǎn)、輕保有轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇Ｓ小⑤p流轉(zhuǎn)。房地產(chǎn)保有階段具有產(chǎn)權(quán)明晰的特點，保有階段課征不僅征收成本低、征管效率高，而且保有環(huán)節(jié)課征會增加房產(chǎn)持有成本，進而抑制炒房投機行為，打壓房地產(chǎn)市場虛擬泡沫，使得房價穩(wěn)定甚至有所回落，提高資源配置效率，在實現(xiàn)房地產(chǎn)市場繁榮的同時促進社會和諧穩(wěn)定。以英國為例，轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)繳納的稅金占英國總財政收入的1%左右，而保有環(huán)節(jié)繳納稅金占其總財政收入的30%左右。六是完善稅收征管體系。可以借鑒美國采取房產(chǎn)信息網(wǎng)絡化建設等措施，進而細化稅收管理，降低征管成本，提高征收效率。七是完善相關(guān)配套制度。房產(chǎn)稅改革的順利推進離不開完善的房產(chǎn)登記制度、房屋評估體系、信息披露制度。從上表可看出，美、英房產(chǎn)估值與稅收征管相互獨立，對于我們完善現(xiàn)代房產(chǎn)稅制具有極大的啟示意義。只有二者相互獨立、各司其職才能真正發(fā)揮作用。八是明確稅收用途。籌集收入主要用于科學、教育、文化、衛(wèi)生、住房等方面，使廣大民眾切實感受到稅收為民所用。如美國，房產(chǎn)稅籌集收入主要用于消防安全、公立免費教育、轄區(qū)道路維護等公共產(chǎn)品提供。

三、試點經(jīng)驗的總結(jié)推廣

2011年初，國務院常務會議同意對于部分城市，進行房產(chǎn)稅改革試點。上海以及重慶相繼宣布自2011年1月28日始開征房產(chǎn)稅，出臺《房產(chǎn)稅暫行條例》有關(guān)規(guī)定，開啟房產(chǎn)稅試點征收的序幕。滬、渝兩地根據(jù)自身實際情況，制定不同的試點政策。本節(jié)通過對兩地試點政策進行對比、分析，在此基礎上，提出兩市房產(chǎn)稅試點對我國的啟示(見表2)。對兩地試點政策進行進一步分析比較，可以發(fā)現(xiàn)：從功能定位來看，兩地都以調(diào)節(jié)收入分配，引導合理住房消費為原則。從試點范圍來看，上海在整個行政區(qū)進行房產(chǎn)稅改革試點，較之重慶僅限于主城9區(qū)范圍更為廣闊。從征稅對象來看，兩地都強調(diào)對新購房征收房產(chǎn)稅，但是我們要注意其中差別，上海更強調(diào)對增量房征收，重慶注重高檔房，增量房、存量房均包括在內(nèi)。從稅率來看，上海執(zhí)行差別化比例稅率，重慶實施累進稅率。重慶稅率檔次更多且隨著級次提高稅率更高，更體現(xiàn)出房產(chǎn)稅的累進性。但是總體來說，或考慮到既得利益集團阻撓旨在減少改革阻力，兩地試點稅率水平較低。稅率作為最為重要的稅收三要素之一，較低的稅率水平顯然會導致試點效果不顯著。從計稅依據(jù)來看，改革方向都是以房產(chǎn)市場評估價為計稅依據(jù)，但是基于相關(guān)配套措施包括房產(chǎn)評估機制不完善，現(xiàn)如今只能按照市場交易價進行。上海相比較而言還有一定的稅收優(yōu)惠力度，體現(xiàn)在市場交易價減除30%作為計稅依據(jù)。從免稅面積來看，重慶存在增量房、存量房的區(qū)別，上海則有統(tǒng)一規(guī)定。相較而言，上海方案勝在簡單易行，可操作性強，重慶區(qū)別對待更切合實際。研究制定適用于全國的免稅面積，還需要更多的權(quán)衡考量。從稅收優(yōu)惠來看，均較為寬松，遵循了保障基本住房需求這一首要前提，政府征稅目的在于提供公共產(chǎn)品更好地服務納稅人，顯然首要是保障基本生活需要。從收入用途來看，上海房產(chǎn)稅改革試點所籌措稅收收入主要用于保障性住房建設方面，范圍寬泛不利于民眾及監(jiān)管部門實施有效監(jiān)督。重慶所征繳房產(chǎn)稅專款專用，用于公共廉租房建設和維護，更具有明確性，便于公開管理。就兩地試點效果來看，許多人持有消極態(tài)度。筆者認為，房產(chǎn)稅試點成效確實不夠顯著，在調(diào)節(jié)收入分配層面、調(diào)控房地產(chǎn)市場抑制房價、完善地方政府稅制方面都遠遠不及之前的大肆渲染。但是房產(chǎn)稅僅僅是一個稅種，原本就不該承受過多的政策期望，未來兩地試點勢必繼續(xù)推進，主要目的在于吸取經(jīng)驗教訓，在有足夠的數(shù)據(jù)資料加以分析的基礎上，房產(chǎn)稅改革才能走向全國。但仍應看到，兩地房產(chǎn)稅試點至今，仍然有許多地方值得借鑒。一是提高立法級次。房產(chǎn)稅改革必須要合法，征收要有法有據(jù)。我國政府當前采用“先試點后推進”的方式，不少民眾對于試點未啟動立法程序，而由行政主管部門直接決定和進行試點改革持反對觀點。將來試點推廣到全國范圍，并且對普通居民非經(jīng)營性自有住宅開征房產(chǎn)稅，必須經(jīng)過立法程序，以確保高度的民眾納稅遵從度。二是擴大征收范圍，增量房、存量房都應包括進來，同時在遵循保障基本生活需求的前提下，制定合理的免征面積。三是在房屋評估系統(tǒng)未完全建立之前，可暫時以交易價格作為計稅依據(jù)；房屋評估系統(tǒng)建立之后，以評估價格作為計稅依據(jù)。四是實行差別比例稅率，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅稅收的累進性，加大調(diào)節(jié)力度，促進收入公平。五是加大投資力度，加強房產(chǎn)稅征稅的信息化建設，建設完善的住房檔案管理系統(tǒng)、房產(chǎn)評估系統(tǒng)、個人收入誠信系統(tǒng)等。

四、完善我國房產(chǎn)稅制對策

（一）提高立法級次

房產(chǎn)稅改革必須加快由全國人大及其常委會的立法進程。在條件不成熟的情況下，可先經(jīng)由全國人大及其常委會授權(quán)國務院以條例、暫行條例形式頒布試行，過程中全國人大及其常委會必須要加強稅收授權(quán)立法權(quán)行使情況跟蹤調(diào)查，規(guī)定試行期限并對立法進行積極調(diào)研，一旦合格盡快上升為法律。房產(chǎn)稅改革法律條文需經(jīng)民主討論，廣泛吸取民意民智，形成公眾有效參與。

（二）擴大征稅范圍且給予一定的稅收優(yōu)惠

現(xiàn)行房產(chǎn)稅征稅范圍不包括農(nóng)村，對個人自有住房予以免稅，現(xiàn)在看來這是不合理的。侵占農(nóng)村土地建廠牟利，享受免稅條款，這對于城鎮(zhèn)企業(yè)是不公平的。所以對于占用農(nóng)村土地進行非農(nóng)建設的房產(chǎn)應該予以課稅。同時，參照西方發(fā)達國家房產(chǎn)稅制，將自有住房納入征稅范圍。稅收優(yōu)惠標準要明確，針對特定的人群、房產(chǎn)、機構(gòu)，盡力避免稅收優(yōu)惠濫用或標準界限模糊不清而背離初衷，不給暗箱操作以可能。所謂特定人群是指收入在某一水平之下的貧困人口；特定房產(chǎn)是指經(jīng)濟適用房、保障性住房；特定機構(gòu)是指不以盈利為目的的國家機關(guān)、軍隊、人民團體、慈善機構(gòu)、宗教寺廟、名勝古跡等。

（三）以房產(chǎn)市場評估價作為計稅依據(jù)，保障國家稅收收入

以評估價作為計稅依據(jù)可以有效解決現(xiàn)行房產(chǎn)稅制從價計征中以房屋原值作為計稅基礎帶來的弊端，以評估價作為計稅基礎就涉及到評估體系的健全，在評估體系建立健全之前，可以暫以市場交易價格為基礎。

（四）取消固定比例稅率，按照房屋性質(zhì)實行有區(qū)別的差別比例稅率

隨著房地產(chǎn)市場的進一步發(fā)展，傳統(tǒng)的一刀切的比例稅率已經(jīng)難以適應房地產(chǎn)市場的新形式、新發(fā)展。有區(qū)別差別比例稅率即中央分別規(guī)定適用于普通首套住房、豪宅以及第二套及以上住房的稅率浮動范圍，規(guī)定其上限、下限，各地根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況等實際情況制定稅率檔次并報中央審批備案。地方制定稅率檔次的時候可以將房產(chǎn)稅進一步細化為市房產(chǎn)稅、縣房產(chǎn)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)房產(chǎn)稅，各級政府考慮公共服務等財政支出的需要來確定稅率。確保所籌集的財政收入主要用于科學、教育、文化、衛(wèi)生、住房等方面，提高公共服務水平，激發(fā)民眾依法納稅主動性，使稅收真真切切做到取之于民、用之于民。

（五）優(yōu)化房產(chǎn)稅征管系統(tǒng)

房產(chǎn)稅稅收征管將從由稅務部門全權(quán)負責，轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悇諜C關(guān)為主，房產(chǎn)部門、資產(chǎn)評估機構(gòu)為輔等多部門相互有效協(xié)作配合機制。實現(xiàn)全國房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)（主要指個人住房信息系統(tǒng)）、創(chuàng)新稅收征管程序、構(gòu)建新型納稅服務體系。此外，稅收征管部門要依法貫徹落實稅收法律政策，積極推行稅款按實征收，樹立納稅服務意識。部門協(xié)調(diào)以及配套措施在下文詳述。

（六）完善相關(guān)配套措施

建立健全房產(chǎn)登記制度，加強稅務部門與房產(chǎn)部門合作。建立健全完善的房產(chǎn)登記制度是有效推進房產(chǎn)稅改革的重要保障。這首先需要統(tǒng)一登記機關(guān)，確定統(tǒng)一的房產(chǎn)登記規(guī)則。登記機關(guān)不統(tǒng)一，會導致人浮于事、互相推諉，房產(chǎn)登記規(guī)則不統(tǒng)一，勢必造成不同部門之間交叉重疊。其次，需要實現(xiàn)房地產(chǎn)登記系統(tǒng)的全國聯(lián)網(wǎng)并且及時更新信息系統(tǒng)。此舉于納稅人而言，能夠避免異地納稅的眾多不便，而于稅務機關(guān)而言，可以一手掌握納稅人最新信息，利用現(xiàn)代科學技術(shù)，分析可能存在偷漏稅或房產(chǎn)稅稅額重大的重點納稅戶，規(guī)避偷逃稅的同時，征管效率提高，征稅成本降低。建立科學有效的房產(chǎn)價格評估體系，這至少涉及評估機構(gòu)和評估人員兩方面。對于評估機構(gòu)而言，可以由法律設定職能權(quán)限和制定評估標準。對于評估人員而言，加強上崗職工專業(yè)培訓，提高稅務人員業(yè)務水平，需要一整套的配套措施。前期人才的選拔，其后資格考試的設置、權(quán)責系統(tǒng)的建立以及后期專業(yè)培訓的加強等等缺一不可。完善房產(chǎn)稅信息披露制度，建立房產(chǎn)評估復議申請和司法訴訟程序。納稅人對征稅信息享有知情權(quán)，加快建立和完善房產(chǎn)稅信息披露制度，以公開方式公告各項稅務信息，建立互動的稅務信息溝通渠道。房產(chǎn)價格評估機構(gòu)作為獨立第三方，也有可能發(fā)生錯誤或受到誘惑做出違法的行為，在此種情況下納稅人的合法權(quán)益得不到保護。因此我們需要建立復議程序和司法程序。納稅人合法權(quán)益受到侵害時有權(quán)通過法定程序申請行政復議，納稅人對復議結(jié)果不服可以在規(guī)定期限內(nèi)向人民法院申請行政訴訟，這也相當于給納稅人吃了一顆定心丸。

（七）使房產(chǎn)稅成為地方主體稅種

房地產(chǎn)具有非流動性，房產(chǎn)稅同時滿足受益性原則、能力原則，房產(chǎn)稅稅源價值會穩(wěn)定增長，這幾個條件為房產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種提供了先天優(yōu)勢。隨著房產(chǎn)稅試點的不斷深入、拓展，直至實現(xiàn)全國范圍的普遍征收，可以考慮將房地產(chǎn)相關(guān)稅費，如土地增值稅、印花稅、契稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等合并為一種房地產(chǎn)稅，廢除土地出讓金制度，將房地產(chǎn)相關(guān)的稅收的課征由原來的集中在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到以保有環(huán)節(jié)課征為主，為地方財政收入提供穩(wěn)定且有彈性的收入來源，同時使得地方政府利用房產(chǎn)稅有效調(diào)控房地產(chǎn)市場。房產(chǎn)稅在地方財政收入中地位逐步提高，待條件成熟后上升為地方政府的主體稅種。

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作者：張存省 單位：河南省人民勝利渠管理局