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服務(wù)體系不斷完善

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立健全農(nóng)村服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、服務(wù)和人員“三下鄉(xiāng)”。截至2012年底，人保財(cái)險(xiǎn)、中華聯(lián)合2家公司已建立鄉(xiāng)村農(nóng)險(xiǎn)服務(wù)站1998個(gè)，農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)體系基本建成。同時(shí)，建立了農(nóng)牧、氣象、森林等部門專家組成的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專家協(xié)作網(wǎng)。

資金杠桿效應(yīng)日益明顯

自2007年中央財(cái)政開始實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來，全省補(bǔ)貼品種逐年增加、補(bǔ)貼比例逐年提高。經(jīng)測算，2007-2011年，全省地方財(cái)政共支出政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金約1.2億元，利用中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼資金約1.33億元，由此為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)保障達(dá)到61.18億元，地方財(cái)政資金放大效應(yīng)50倍。2012年甘肅省列支1.62億元政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金，利用中央財(cái)政資金1.59億元，獲得風(fēng)險(xiǎn)保障141億元，切實(shí)體現(xiàn)了“四兩撥千斤”的杠桿作用。各級(jí)財(cái)政的高比例投入，大大減輕農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平，有效激發(fā)了農(nóng)戶的投保熱情，越來越多的農(nóng)戶享受到了公共財(cái)政的陽光。此外，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效發(fā)揮金融工具市場化運(yùn)作的功能，在對(duì)災(zāi)情的判斷、損失金額的確定以及理賠款的發(fā)放等方面更加專業(yè)、快速，同時(shí)也更加公開、公平，提高了救災(zāi)工作的時(shí)效性、針對(duì)性和科學(xué)性。

制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要因素

（一）地方保費(fèi)補(bǔ)貼資金籌措較難

甘肅省地方財(cái)政困難，財(cái)政支出主要依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼，2012年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼占甘肅省財(cái)政支出的比例高達(dá)74.8%，地方財(cái)政政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼能力較弱。近年來省財(cái)政又對(duì)部分區(qū)縣財(cái)政實(shí)行直管，原來市州承擔(dān)的補(bǔ)貼資金也要由縣財(cái)政承擔(dān)，縣上籌集資金的壓力較大，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套補(bǔ)貼資金難以到位。地方財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼能力，對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保進(jìn)度、開辦品種增加和已開辦險(xiǎn)種的承保覆蓋面擴(kuò)大都有直接影響。

（二）農(nóng)牧民自擔(dān)保費(fèi)收取較難

2011年甘肅省農(nóng)民人均純收入為3909元，僅為全國平均水平的56%，位居全國后列。調(diào)研結(jié)果顯示，由于農(nóng)民收入較低、保險(xiǎn)意識(shí)較弱。以藏區(qū)保險(xiǎn)為例，藏區(qū)農(nóng)牧民自擔(dān)保費(fèi)比例僅為10%，但按照牧民草場承包面積和草場實(shí)際承載量測算，人均養(yǎng)殖牦牛12.5頭、藏系羊30只，需自付保費(fèi)約為325元，相當(dāng)于牧民人均年收入的近10%，直接影響農(nóng)牧民投保意愿。

（三）能繁母豬保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)推動(dòng)乏力

能繁母豬保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)分別從2007年、2008年開始開辦，是最早開辦的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。2011年、2012年能繁母豬的承保率分別為42.1%和72.9%，與2010年承保率80%相比，承保面有所萎縮。2011年承保奶牛4.9萬頭，僅承保了存欄量23萬頭的21.3%，2012年承保率有所提高但也僅有39.8%，承保覆蓋面依然較低。

（四）地方特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)開發(fā)不足

日光溫室設(shè)施蔬菜、玉米制種、蘋果等林果業(yè)、肉牛、肉羊、育肥豬等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)是甘肅農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)民增收的主要家庭經(jīng)營收入來源，種植養(yǎng)殖收益高，生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也大，農(nóng)民群眾有較大的保險(xiǎn)需求。但是受到財(cái)政補(bǔ)貼政策的制約，這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收真正需要的品種遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)展起來。比如，2012承保日光溫室設(shè)施蔬菜2.34萬畝，僅占種植面積畝的2%；承保玉米制種1640畝，僅占種植面積的0.1%；承保肉牛4808頭，僅占存欄量的0.09%。

（五）保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理水平有待提高

一是承保工作不細(xì)致，承保標(biāo)的數(shù)量信息來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣農(nóng)牧部門提供的造冊(cè)清單，耳標(biāo)管理不到位，數(shù)據(jù)的真實(shí)性核對(duì)和標(biāo)的抽查核實(shí)工作沒有跟上，承保數(shù)量不準(zhǔn)確。二是理賠管控需強(qiáng)化。理賠中農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)的防范、理賠公示制度執(zhí)行、第一現(xiàn)場到位率、死亡鑒定證明出具、出險(xiǎn)后耳標(biāo)識(shí)別率、賠款支付方式和渠道等問題需要進(jìn)一步改進(jìn)。三是操作風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。除了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)外，在操作環(huán)節(jié)存在的道德風(fēng)險(xiǎn)、數(shù)據(jù)不真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、承保不規(guī)范或者理賠服務(wù)跟不上可能引發(fā)的農(nóng)民群體性事件風(fēng)險(xiǎn)等等都需加以高度關(guān)注。

對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度安排的頂層設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)是相對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)惠及廣大農(nóng)民群眾，對(duì)于分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)意義重大。由商業(yè)保險(xiǎn)公司來運(yùn)作有政策性屬性的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，目前的制度設(shè)計(jì)還存在一些缺陷。要使政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走出困境，首要是通過加強(qiáng)制度安排的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律體系、組織制度。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)以政府為主體，突出政策性，建立其與商業(yè)保險(xiǎn)、市場機(jī)制有效結(jié)合的制度保險(xiǎn)體系，將政策性功能與市場機(jī)制相結(jié)合，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。

（二）推動(dòng)提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)水平

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在服務(wù)方面遇到的一些困難表明，需要進(jìn)一步將其系統(tǒng)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。要建立健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系，規(guī)范全程運(yùn)作，制定科學(xué)、合理的考核機(jī)制，不斷提高服務(wù)人員隊(duì)伍素質(zhì)，提供優(yōu)質(zhì)、高效的專業(yè)化服務(wù)，才能贏得農(nóng)民和基層組織的信任和支持，促進(jìn)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）從制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)入手加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范

針對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中出現(xiàn)的管理、道德、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，建立健全相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)才是治本之策。毛里求斯糖業(yè)保險(xiǎn)等成功模式的經(jīng)驗(yàn)表明，細(xì)分承保作物有利于提高運(yùn)作效率，降低運(yùn)營成本；細(xì)分費(fèi)率檔次體系，科學(xué)厘定費(fèi)率，有利于防止逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)投保農(nóng)民主動(dòng)控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)；廣泛運(yùn)用耳標(biāo)、DNA監(jiān)測等新技術(shù)，有利于防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)橫向部門協(xié)調(diào)合作

保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)積極爭取政策支持，加強(qiáng)與財(cái)政、農(nóng)業(yè)、氣象、防疫、減災(zāi)、流通等部門的溝通，建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)特別是藏區(qū)和諧穩(wěn)定。

（五）加大對(duì)農(nóng)牧民和基層部門的宣傳引導(dǎo)

利用新聞媒體和現(xiàn)代化傳播手段，采用農(nóng)牧民喜聞樂見的形式，加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳，提高農(nóng)牧民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)。要將涉及農(nóng)牧民切身利益的承保范圍、保險(xiǎn)責(zé)任、除外責(zé)任、理賠規(guī)范等以通俗易懂的形式廣泛宣傳，爭取讓農(nóng)牧民和基層有關(guān)部門認(rèn)識(shí)和支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

作者：張倍源張永強(qiáng)單位：甘肅保監(jiān)局