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一、問(wèn)題的提出

1997年，中國(guó)政府頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于在這樣的轉(zhuǎn)制過(guò)程中，中國(guó)政府未能有效地解決轉(zhuǎn)制成本，在社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金混賬管理的情況下，“統(tǒng)、賬”基金相互調(diào)劑使用，致使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行，且“空賬”規(guī)模呈迅速擴(kuò)大之勢(shì)，為了消除空賬，償還歷史負(fù)債，20世紀(jì)初以來(lái)，中央和地方財(cái)政共同注資，開展做實(shí)“個(gè)人賬戶”的國(guó)家試點(diǎn)，2001年，首先在遼寧省進(jìn)行做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的試點(diǎn)工作，截至2008年末，已有13個(gè)省市開展做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，共積累個(gè)人賬戶基金1100多億元。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2030年中國(guó)的養(yǎng)老金市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到1.8萬(wàn)億美元，當(dāng)然這包括了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)，即便如此，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的規(guī)模到2030年也將不少于10萬(wàn)億元人民幣［1］。如此大規(guī)模的個(gè)人賬戶基金，要在若干年后支付給投保人，考慮到人們生活水平的提高、職工工資增長(zhǎng)、通貨膨脹等因素，加上中國(guó)人口老齡化的加速到來(lái)，在未來(lái)三四十年里，中國(guó)65歲以上人口將以每16年，60歲以上人口將以每13年增加1億的速度增長(zhǎng)［2］，由此可見(jiàn)，在不久的將來(lái)，中國(guó)養(yǎng)老金的支付壓力會(huì)越來(lái)越大。目前，中國(guó)個(gè)人賬戶中的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，除了試點(diǎn)省市個(gè)人賬戶“空賬”做實(shí)的財(cái)政撥款部分，已交由全國(guó)社保基金理事會(huì)進(jìn)行多元化投資管理外，基本上都只能存入銀行或購(gòu)買國(guó)債，投資渠道十分單一。因此，當(dāng)務(wù)之急是如何將個(gè)人賬戶基金進(jìn)行有效地管理和運(yùn)用，使其達(dá)到保值、增值的目的。目前，中國(guó)“養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理辦法”還正在醞釀過(guò)程中，本文將以智利養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理作為典型案例，分析中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理應(yīng)注意的問(wèn)題。

二、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資

（一）智利的私人管理模式

1.智利養(yǎng)老金私人管理模式概況。智利在1924年建立了以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為了應(yīng)付人口老齡化問(wèn)題，1980年頒布了《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，1981年的養(yǎng)老金私有化改革引入了DC型的個(gè)人賬戶，其主要特征是：第一，為每個(gè)雇員建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，雇員10%的繳費(fèi)全部存入個(gè)人賬戶；第二，養(yǎng)老金支付由待遇確定型（DB型）轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型（DC型），退休時(shí)養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金或按計(jì)劃領(lǐng)取，退休后養(yǎng)老金與繳費(fèi)、基金投資回報(bào)和基金管理費(fèi)掛鉤；第三，專門成立單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的私人養(yǎng)老金管理公司（PensionFundAdministrations，以下簡(jiǎn)稱AFPs），負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的保值增值；AFP多家并存，投保人可自由選擇其中任何一家，各養(yǎng)老基金管理公司在管理、服務(wù)、收益、收費(fèi)等方面展開競(jìng)爭(zhēng)，并定期向投保人公布收益情況；第四，監(jiān)管規(guī)范化。成立養(yǎng)老基金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對(duì)AFPs的監(jiān)管，并由政府承擔(dān)最后風(fēng)險(xiǎn)。

2.智利政府對(duì)養(yǎng)老基金的監(jiān)管。為了防止參保人員個(gè)人賬戶上的資金受養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司違規(guī)操作的損害，智利通過(guò)政府養(yǎng)老基金監(jiān)管局，對(duì)允許經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老基金的AFPs及其投資進(jìn)行了一系列的監(jiān)督管理。

（1）對(duì)私人養(yǎng)老金管理公司的監(jiān)管。智利養(yǎng)老基金雖然是由AFPs進(jìn)行市場(chǎng)化投資運(yùn)作，但智利政府卻對(duì)AFPs制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施，這是保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全的必備條件。首先，規(guī)定了最低投資回報(bào)率。政府對(duì)AFPs的投資回報(bào)率有強(qiáng)制性的規(guī)定要求，即每家AFP每個(gè)月的投資收益率不得低于過(guò)去12個(gè)月該類基金市場(chǎng)平均收益率2個(gè)百分點(diǎn)或低于市場(chǎng)平均收益率的50%（采用兩個(gè)數(shù)據(jù)中的較低者）；其次，法律要求每家AFP都要建立儲(chǔ)備金制度。即公司從自有資金中劃出總量為其管理養(yǎng)老基金凈值1%的資金作為儲(chǔ)備金。此外，管理當(dāng)局還對(duì)養(yǎng)老基金的最高投資回報(bào)率制定了上限政策，即最高投資回報(bào)率超出AFP行業(yè)平均回報(bào)率的部分不能超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)或行業(yè)平均值的50%以上，超出的部分要作為一項(xiàng)養(yǎng)老基金的“利潤(rùn)儲(chǔ)備金”儲(chǔ)存起來(lái)。在AFPs的投資回報(bào)率下降時(shí)，儲(chǔ)備金可以用于彌補(bǔ)實(shí)際投資回報(bào)率與最低投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)之間的差額。當(dāng)AFPs出現(xiàn)無(wú)法兌現(xiàn)養(yǎng)老基金投資回報(bào)達(dá)到最低回報(bào)率要求的情況，或在法定期限內(nèi)強(qiáng)制儲(chǔ)備金無(wú)法達(dá)到應(yīng)有水平時(shí)，將會(huì)被政府強(qiáng)制解散，在AFP破產(chǎn)的情況下，由養(yǎng)老基金監(jiān)管局負(fù)責(zé)公司資產(chǎn)的清算，個(gè)人賬戶資金將會(huì)轉(zhuǎn)移到其他養(yǎng)老基金管理公司。

（2）對(duì)私人養(yǎng)老金管理公司投資的監(jiān)管。為了降低養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，智利政府還對(duì)養(yǎng)老基金投資作了嚴(yán)格的規(guī)定。首先，限制養(yǎng)老基金投資的范圍和數(shù)量。智利資本市場(chǎng)上由私人機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券、股票必須經(jīng)由政府認(rèn)可的私人風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定后，才能成為AFPs的投資對(duì)象，且養(yǎng)老基金的具體投資項(xiàng)目還要經(jīng)過(guò)政府養(yǎng)老金投資風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)的最終裁定；在投資數(shù)量方面，對(duì)一種項(xiàng)目的投資不能超過(guò)養(yǎng)老金總額的30％，但對(duì)政府債券投資的限制相對(duì)較寬。其次，投資市場(chǎng)限制。所有投資必須在規(guī)定的市場(chǎng)上進(jìn)行，并且要符合最低要求，包括買賣雙方面議價(jià)格、對(duì)外公開信息、具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的內(nèi)部規(guī)章等。第三，政府財(cái)政承擔(dān)最后投資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保。在私營(yíng)養(yǎng)老金制度下，政府承擔(dān)三方面的擔(dān)保責(zé)任：a.最低養(yǎng)老金保障。對(duì)于繳費(fèi)滿20年，但由于各種原因達(dá)不到領(lǐng)取最低養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的參保成員，由政府補(bǔ)足其賬戶余額以達(dá)到社會(huì)最低養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)；b.保障養(yǎng)老金投資的最低回報(bào)率。當(dāng)AFPs達(dá)不到前述投資回報(bào)率標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，先由AFPs的儲(chǔ)備金和自有資金補(bǔ)足，如此措施仍不滿足回報(bào)率要求，則政府將對(duì)該基金管理公司進(jìn)行清算并負(fù)責(zé)保證基金持有人的權(quán)益；c.特殊情況下的擔(dān)保。在養(yǎng)老基金管理公司停止支付或破產(chǎn)的情況下，政府要保證傷殘和遺屬保險(xiǎn)金的支付。在保險(xiǎn)公司破產(chǎn)的情況下，對(duì)于選擇終身年金支付方式的參保成員，政府為其提供一定的養(yǎng)老金保障。

三、智利養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理對(duì)中國(guó)的借鑒

智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理屬于私營(yíng)模式，其優(yōu)點(diǎn)是，實(shí)現(xiàn)了基金管理公司職能，為吸引客戶，各個(gè)AFP努力提高經(jīng)營(yíng)效率、服務(wù)水平及投資回報(bào)率。根據(jù)智利養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，中國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資管理方面應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系要提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理效率必須法先行，智利在出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資管理辦法之前，已頒布了立法層次較高的法律文件《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。目前，中國(guó)雖已出臺(tái)了一系列關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的相關(guān)法規(guī)性文件，如1993年原勞動(dòng)部制定的《企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理暫行規(guī)定》，1994年原勞動(dòng)部和財(cái)政部制定的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行辦法》，2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部制定的《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》，2004年頒布的《企業(yè)年金試行辦法》等，但至今尚缺少一部立法層次較高，內(nèi)容較為全面的法律，如，制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)保障基金投資法》，這部法律將覆蓋《全社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《全國(guó)社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》、《企業(yè)年金試行辦法》的內(nèi)容。在該部法律中，應(yīng)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的來(lái)源；投資人、監(jiān)管人的資格、準(zhǔn)入與退出制度；投資品種和投資范圍的選擇；強(qiáng)制儲(chǔ)備金的規(guī)定；投資收益披露、最低收益、風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制度等內(nèi)容。

（二）明確養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的所有者智利在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金所有者主體的定位是非常很明確的，允許投保人可自由選擇AFP并有權(quán)知道投資收益情況。反觀中國(guó)的實(shí)際情況，自中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)金實(shí)行“統(tǒng)賬”制度以來(lái)，就將個(gè)人賬戶資金與社會(huì)統(tǒng)籌資金一樣被無(wú)差異地當(dāng)作“公有”資金性質(zhì)進(jìn)行管理，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，這無(wú)異于混淆了兩者的性質(zhì)。與社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基金的“公有”性質(zhì)不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金是一種完全由勞動(dòng)者個(gè)人繳費(fèi)并屬于勞動(dòng)者所有的養(yǎng)老金，其實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)者延期獲得的報(bào)酬，因此，該部分資金應(yīng)具有私人性質(zhì)，如果由政府作為“公有”資金進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是剝奪了作為社會(huì)保障制度責(zé)任主體的勞動(dòng)者的相關(guān)權(quán)益，因?yàn)檎疀Q定一切，可能使其服務(wù)于某些政治目的而忽視了養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的經(jīng)濟(jì)效益。在這種制度設(shè)計(jì)中，勞動(dòng)者只是單純、被動(dòng)地充當(dāng)著繳費(fèi)主體，卻無(wú)權(quán)主張自己所擁有的權(quán)利，這將從根本上無(wú)法理順養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效管理，它會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)者繳費(fèi)積極性不高、養(yǎng)老基金運(yùn)作效率低下等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。

（三）選擇合適的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資主體就中國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的運(yùn)營(yíng)狀況來(lái)看，其投資風(fēng)險(xiǎn)是比較大的，因?yàn)樗`背了“分散化、多樣化組合”的安全投資原則。根據(jù)中國(guó)國(guó)家審計(jì)署2008年11月公布的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，近年來(lái)社保基金平均收益率只有2%，尤其是在2008年CPI高達(dá)5.9%的環(huán)境下，這種潛在損失是顯而易見(jiàn)的。中國(guó)社科院拉美研究所研究員房連泉也認(rèn)為，中國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)部分積累制中突出的問(wèn)題是，“具體到個(gè)人賬戶這一塊，確實(shí)存在政府管制的問(wèn)題，沒(méi)有放開投資，活得很艱難。”實(shí)際上，這種在若干年后才會(huì)被支取的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金實(shí)行市場(chǎng)化投資，是世界各國(guó)所選擇的大方向，智利開了一個(gè)先河，但中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)化投資不能完全照搬智利的做法，主要原因是中國(guó)資本市場(chǎng)還不很發(fā)達(dá)，人們的相關(guān)知識(shí)和信息十分貧乏，盲目地?cái)U(kuò)大個(gè)人的自由選擇權(quán)利可能會(huì)適得其反。近年來(lái)，中國(guó)全國(guó)社保基金理事會(huì)的市場(chǎng)化投資運(yùn)作應(yīng)該說(shuō)較為成功，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但將全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金都交由全國(guó)社保基金理事會(huì)投資管理也是不現(xiàn)實(shí)的，會(huì)因?yàn)轲B(yǎng)老基金規(guī)模太大而造成監(jiān)管失控。筆者認(rèn)為，中國(guó)可根據(jù)資本金、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、信用狀況，采用公開招標(biāo)的辦法適當(dāng)引入數(shù)家基金管理公司專營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，然后通過(guò)劃片區(qū)（一個(gè)片區(qū)大概包括3～5個(gè)省區(qū)市）將養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金交由相應(yīng)的基金管理公司投資運(yùn)營(yíng)，這樣就可以解決實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌不現(xiàn)實(shí)和基金經(jīng)營(yíng)規(guī)模缺乏效益的問(wèn)題，當(dāng)然，這樣操作必然會(huì)涉及到一些地方政府的利益，但就像必須經(jīng)過(guò)陣痛才能娩出胎兒一樣，沒(méi)有改革始終是不能解決個(gè)人賬戶基金運(yùn)作效率低下的問(wèn)題。對(duì)于“空賬”問(wèn)題，像中國(guó)這樣一個(gè)老齡化并且老齡化進(jìn)程這樣快的國(guó)家，做實(shí)個(gè)人賬戶，將在一定程度上減輕未來(lái)財(cái)政龐大的養(yǎng)老壓力，因此，中央財(cái)政和地方政府有必要在一定期限內(nèi)完全將個(gè)人賬戶做實(shí)，并委托相應(yīng)的基金管理公司經(jīng)營(yíng)，真正做到養(yǎng)老基金的保值增值。

（四）明確養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的監(jiān)管者中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度是以行政監(jiān)管為核心，審計(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管體系。行政監(jiān)管主要是指政府各有關(guān)行政管理部門（如各級(jí)人力資源與勞動(dòng)保障部門、財(cái)政部門等）根據(jù)各自的管理職能，代表國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金的籌集、支付、投資等營(yíng)運(yùn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)管是指由專門從事審計(jì)業(yè)務(wù)的部門對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支以及違法行為進(jìn)行的監(jiān)管；社會(huì)監(jiān)督是指由社會(huì)保障的有關(guān)利益者代表組成社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)各項(xiàng)社會(huì)保障政策的情況和基金的具體管理工作進(jìn)行監(jiān)督。但這種看似很完整的監(jiān)督體系實(shí)際上還缺少真實(shí)基金所有者的監(jiān)督，如果能為每位投保者辦理一張養(yǎng)老保險(xiǎn)IC銀聯(lián)卡［3］，則每位基金所有者隨時(shí)都可查詢賬戶上基金的數(shù)額、投資收益等情況，那么，基金被挪用和違規(guī)操作的現(xiàn)象就會(huì)得到很好地遏制。此外，還應(yīng)有一個(gè)代表國(guó)家的機(jī)構(gòu)專門對(duì)基金管理公司的進(jìn)入與退出、經(jīng)營(yíng)狀況、信息披露等情況進(jìn)行日常的監(jiān)督管理，筆者認(rèn)為，全國(guó)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)即可承擔(dān)這樣的職責(zé)，其承擔(dān)的社保基金的投資運(yùn)營(yíng)則應(yīng)完全交給基金管理公司操作。總之，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的監(jiān)管者不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。