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一、甘肅財(cái)政省直管縣體制現(xiàn)狀

（一）運(yùn)行現(xiàn)狀

省直管縣財(cái)政體制是針對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，資金拔付慢、縣級資金被市級截流等問題，為了緩解縣級財(cái)政壓力，增強(qiáng)基層政府可用財(cái)力，加大地方政府的執(zhí)政能力而實(shí)施的一項(xiàng)改革措施。2005年，財(cái)政部在《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》中提出：“各省（自治區(qū)、直轄市）要積極推進(jìn)省對縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)，對財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣”的要求，將財(cái)政“省管縣”試點(diǎn)作為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的配套措施之一。截至2011年底，全國27個省份在1080個市縣實(shí)行了財(cái)政省直管縣管理改革，約占全國縣級總數(shù)的54%。甘肅省政府在2007年7月10日，正式頒布了《甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)方案》，要求從省直管縣財(cái)政體制改革入手開始省直管縣體制試點(diǎn)工作，并明確提出了改革范圍和具體內(nèi)容，在全省選擇包括榆中、古浪等在內(nèi)的16個縣市實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制試點(diǎn)改革。2009年5月28日，甘肅省政府下發(fā)《關(guān)于2009年擴(kuò)大省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)范圍的意見》中確定，繼2007年首批16個縣市試點(diǎn)后，繼續(xù)將包括皋蘭縣在內(nèi)的25個縣納入省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)。2009年11月26日，甘肅省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在對甘肅省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革中暴露出的政策制定、資金分配、項(xiàng)目管理方式不到位、支持試點(diǎn)縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)的積極性減弱、財(cái)政監(jiān)督力度不夠、省級對直管縣財(cái)政的監(jiān)督管理一時難以到位、改革的整體效果不明顯等問題進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，從充分認(rèn)識財(cái)政省直管縣體制改革的重要性，加強(qiáng)對省直管縣財(cái)政管理工作的監(jiān)督，建立省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)考核工作機(jī)制等方面提出加強(qiáng)和完善直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)工作的具體要求。2011年1月5日，甘肅省人民政府下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革工作的通知》決定，從2011年1月1日起，在已經(jīng)實(shí)施的41個省直管縣改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革。至此，甘肅省67個縣全部實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制。同時，財(cái)政資金的使用安全問題也就提到了議事日程，省級財(cái)政監(jiān)督的對象隨之發(fā)生了變化，任務(wù)也越來越重，難度也越來越大，財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐探索和理論研究顯得更加迫切。

（二）運(yùn)行效果

按照甘肅省省直管縣改革“九個直接，兩個不變”的政策規(guī)定，體制性補(bǔ)助和基金收入分成直接撥付到縣，大大增加了縣級可用財(cái)力；各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、項(xiàng)目計(jì)劃安排和專項(xiàng)補(bǔ)助資金直接撥付到縣，極大地緩解了縣級財(cái)政困難狀況。從2005年到2010年來看，各縣地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長，增長最快的年均增長達(dá)到29.55%，增長最慢的年均增長10.34%。財(cái)政支出基本保持了較快的增長幅度，省直管縣財(cái)政收入年均增長率為25.06%。中央和省對縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助年均增長25.97%。甘肅省各級財(cái)政支出主要靠中央的轉(zhuǎn)移支付，特別是縣級財(cái)政收支規(guī)模的增長，更是依靠中央和省級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，省直管縣的地方財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重很小。如張家川縣2010年地方財(cái)政收入5520萬元，財(cái)政支出109056萬元，地方財(cái)政收入僅占財(cái)政支出的5.06%，而中央和省對縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助101806萬元，占財(cái)政支出的93%。隨著可用財(cái)力的增加，大規(guī)模的財(cái)政資金向基層傾斜，財(cái)政監(jiān)督的責(zé)任越來越大，范圍越來越廣，需要省、市、縣三級財(cái)政部門加大財(cái)政資金監(jiān)管工作，保證財(cái)政資金發(fā)揮應(yīng)有的效益。

二、省直管縣財(cái)政體制下的監(jiān)督現(xiàn)狀分析

從近年來對省直管縣財(cái)政收支預(yù)算執(zhí)行情況檢查和調(diào)研結(jié)果來看，甘肅省縣級財(cái)政監(jiān)督工作處于“省級監(jiān)管太遠(yuǎn)、市級監(jiān)管太難、縣級監(jiān)管太軟”的尷尬境地。省直管縣財(cái)政部門仍然存在著機(jī)構(gòu)不健全、隊(duì)伍建設(shè)滯后、監(jiān)督檢查力度不夠等問題，嚴(yán)重制約了財(cái)政管理工作的健康發(fā)展。

（一）省直管縣財(cái)政資金管理存在安全隱患

從近兩年檢查省直管縣財(cái)政收支情況來看，每個縣都不同程度的存在著擠占挪用套取和騙取財(cái)政資金的問題。其表現(xiàn)形式為：一是收入未納入預(yù)算管理，非稅收入重復(fù)列收列支，人為調(diào)整收入，“預(yù)算內(nèi)平衡，預(yù)算外赤字”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。二是用借款彌補(bǔ)財(cái)政赤字，騙取獎勵補(bǔ)助，造成當(dāng)年預(yù)算收支事實(shí)上的虛假結(jié)余。三是存在虛列財(cái)政支出和挪用、套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。這些問題直接導(dǎo)致人員和資金的安全隱患，影響了財(cái)政支出的效益。其主要原因是財(cái)政管理和財(cái)政監(jiān)督相互融合不夠，尚未建立健全覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行全過程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督檢查缺位，內(nèi)部控制體系尚待健全，財(cái)政監(jiān)督未能與財(cái)政資金運(yùn)行達(dá)到時間與空間上的一致。由于財(cái)政監(jiān)督的缺位和同級審計(jì)的滯后，造成財(cái)政資金違規(guī)使用不能被及時發(fā)現(xiàn)。因此，預(yù)防和糾正財(cái)政資金違規(guī)問題成為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)。

（二）縣級財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法勝任監(jiān)管角色

總體來看，縣級財(cái)政部門普遍設(shè)立了財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，并配備了相應(yīng)的人員負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督工作，但大部分縣監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，有的縣監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員為事業(yè)編制，不僅沒有執(zhí)法資格，而且核定的編制較少，一般只有1-2名工作人員；有的縣仍然是幾塊牌子一套人馬，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他股室合署辦公；有的縣僅有一人兼職，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人力短缺以及財(cái)政監(jiān)督任務(wù)不斷加重之間的矛盾非常突出，縣級政府搞政績工程、形象工程，造成爭項(xiàng)目、爭優(yōu)惠，相互攀比的不良行為，造成不良社會后果，財(cái)政監(jiān)督無法起到對本級政府的監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式，甚至到無人監(jiān)管的地步。

（三）市級財(cái)政職能弱化進(jìn)一步削弱了財(cái)政監(jiān)督力量

省直管縣財(cái)政管理體制改革后，市級財(cái)政不再對縣級財(cái)政收入進(jìn)行分成，統(tǒng)籌集中各縣財(cái)力的情況不復(fù)存在，改革在增加縣級財(cái)力的同時削減了市級可用財(cái)力，導(dǎo)致市級政府管理權(quán)限萎縮，市對各縣的調(diào)控職能進(jìn)一步弱化。由于市對縣的資金調(diào)度、部分項(xiàng)目審批職能喪失，指標(biāo)下達(dá)和資金流向掌握不及時，市級財(cái)政部門的監(jiān)督職能也被削弱。另外，直管縣大部分財(cái)力來自省級財(cái)政，主要接受省級財(cái)政的工作指導(dǎo)，按資金來源縣級財(cái)政對省級負(fù)責(zé)，影響了市級部門深入直管縣開展專項(xiàng)檢查工作的積極性；另外，財(cái)政部門內(nèi)部普遍存在“重資金分配、輕資金監(jiān)管”，“重資金規(guī)模和數(shù)量、輕資金使用質(zhì)量和效益”等現(xiàn)象，在干部任用上資金分配部門出領(lǐng)導(dǎo)、出干部，監(jiān)督檢查部門則十分冷落；在安排人員上將業(yè)務(wù)熟練、綜合素質(zhì)高的人員安排在資金分配部門，形成人人都在爭資金分配的權(quán)利，資金監(jiān)督的崗位無人問津。由于內(nèi)部不平衡，使監(jiān)督檢查人員不安心工作，造成市級監(jiān)管力量弱化。

（四）省級監(jiān)督力量不能及時跟進(jìn)造成監(jiān)督缺位

實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，省—市（州）—縣的三級管理變?yōu)槭κ校ㄖ荩⒖h（區(qū)）的扁平化管理方式，中央、省對縣的財(cái)政撥款、補(bǔ)助和各種專款直接撥付到縣，省級財(cái)政直接指導(dǎo)縣級財(cái)政工作，縣級財(cái)政的數(shù)據(jù)報(bào)送、預(yù)算管理和結(jié)算事項(xiàng)等直接報(bào)送省級財(cái)政，大大增加了省級財(cái)政的工作量，省級財(cái)政處于“一對多”的博弈中。金財(cái)工程在欠發(fā)達(dá)的縣相對滯后，導(dǎo)致信息不對稱，省級財(cái)政對市縣的管理主要應(yīng)用批量處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導(dǎo)原則，省級財(cái)政監(jiān)督受機(jī)構(gòu)、人員等多種因素的影響，對直管縣財(cái)政資金監(jiān)管難以到位，增加了財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)。對省級財(cái)政而言，是否能夠在省直管縣財(cái)政改革中清晰定位，及時準(zhǔn)確掌握各縣的實(shí)際情況，因地制宜進(jìn)行直接監(jiān)控與管理，是一個非常嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管缺位造成部分惠農(nóng)資金無人監(jiān)管

隨著中央對“三農(nóng)”及民生方面投入的不斷加大，財(cái)政資金也逐步向基層傾斜。“十一五”期間，甘肅省對“三農(nóng)”、民生等方面的投入已達(dá)820億元，僅2010年甘肅省投入強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金就超過300億元。由于大量的“三農(nóng)”資金涉及群眾和農(nóng)戶的切身利益，為保障各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處，在人員少、任務(wù)重的情況下，針對種類和部門繁多、重復(fù)交叉投入的現(xiàn)狀，各地都在想方設(shè)法，努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管水平，如秦安縣將全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為中西片、北片、東片、南片4個片，各片確定2名專職財(cái)政監(jiān)督員，專門負(fù)責(zé)所包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督檢查工作。對“一冊明、一折統(tǒng)”方式和各項(xiàng)資金補(bǔ)貼項(xiàng)目的落實(shí)情況，開展審核公示、信息錄入、資料報(bào)送、檔案管理等工作，確保各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼及時足額地發(fā)到農(nóng)戶手中，而大部分縣財(cái)政部門都是將財(cái)政惠農(nóng)資金按鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)的數(shù)據(jù)直接撥付，對于數(shù)據(jù)的真實(shí)性和是否真正到達(dá)農(nóng)民手中，沒有人員和能力監(jiān)管，造成部分惠農(nóng)資金無人監(jiān)管。

三、省直管縣財(cái)政體制下加強(qiáng)監(jiān)督的對策

省直管縣財(cái)政體制改革是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、依法理財(cái)?shù)谋厝贿x擇，而具有科學(xué)性、前瞻性和創(chuàng)新性的財(cái)政監(jiān)督，對深化財(cái)政體制改革，保證經(jīng)濟(jì)社會健康、持續(xù)、有效發(fā)展顯得尤為重要。

（一）理順省直管縣財(cái)政管理關(guān)系

省直管縣財(cái)政體制改革是一個系統(tǒng)工程，要與行政改革配套進(jìn)行，首先要理順省、市、縣事權(quán)與財(cái)權(quán)責(zé)任。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革，根據(jù)界定的事權(quán)、區(qū)域財(cái)力等因素，按區(qū)域收入情況確定財(cái)力和測算共享稅分成比例，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，減少專項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性，加大地方政府調(diào)控的靈活性，便于集中財(cái)力辦大事，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。按照行政區(qū)域的事權(quán)劃分提供公共產(chǎn)品所承擔(dān)的義務(wù)，所在轄區(qū)的公共產(chǎn)品所需資金，由轄區(qū)政府來承擔(dān)，對跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則，由收益區(qū)政府向服務(wù)區(qū)政府提供相應(yīng)的費(fèi)用，由服務(wù)區(qū)政府提供與之相適應(yīng)的服務(wù)，也可建立跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)圈，在互相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，按照受益程度分別承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的義務(wù)，保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的覆蓋面和均等化。

（二）完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

健全各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且規(guī)格高于同級資金管理部門，提高財(cái)政監(jiān)督的威懾力。根據(jù)甘肅省狹長的地理特征，省級財(cái)政可給每個市州派駐財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。不能一步到位的可按照地域相近合并派駐的原則，在全省各地分片設(shè)立財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，監(jiān)管所轄直管縣財(cái)政資金，根據(jù)需要設(shè)立3-5個派駐機(jī)構(gòu)。人員編制來源可選擇編隨人走，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑的方式調(diào)配，降低監(jiān)督管理成本，提高監(jiān)督效率；充分發(fā)揮市級財(cái)政監(jiān)督的作用，市級財(cái)政處于省、市、縣三級的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的橋梁和紐帶作用，省直管縣改革后財(cái)政資金監(jiān)督的主體地位沒有改變，應(yīng)以區(qū)域監(jiān)控為手段，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能作用，繼續(xù)加大對縣級財(cái)政的管理和監(jiān)督；利用縣級財(cái)政貼近財(cái)政資金管理和政策執(zhí)行第一線的優(yōu)勢，在加大縣本級監(jiān)督力度的同時，面向基層設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督員，管好用好各種惠農(nóng)資金的發(fā)放和使用的監(jiān)督。通過建立健全省市縣財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，形成“縱向到底，橫向到邊”的全覆蓋財(cái)政監(jiān)督體系。

（三）轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式

遵循“監(jiān)督跟著資金走”的原則，資金由哪個部門管理，就由哪個部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督部門對資金管理部門的監(jiān)督實(shí)行再監(jiān)督，并組織一些大型的綜合性的監(jiān)督檢查，統(tǒng)一管理派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)，構(gòu)建全員參與、全面覆蓋、全程控制、全部關(guān)聯(lián)的財(cái)政“大監(jiān)督”工作格局。充分利用“金財(cái)工程”的建設(shè)成果，以“部門預(yù)算編制審核系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)、非稅收入收繳管理系統(tǒng)”為基礎(chǔ)搭建網(wǎng)上監(jiān)督信息平臺，及時對財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)施動態(tài)監(jiān)控。逐步開發(fā)應(yīng)用財(cái)政監(jiān)督軟件，實(shí)現(xiàn)財(cái)政和稅務(wù)、銀行聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息共享。各級財(cái)政部門按照“就近、節(jié)約、高效”的原則，委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，對省直管縣財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行交叉檢查；重視與人大、審計(jì)等其他監(jiān)督部門的溝通聯(lián)系，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，共享監(jiān)督信息，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能最大化。

（四）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

面對新形勢新任務(wù)，迫切需要造就一支政治堅(jiān)定、公正清廉、紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。一是財(cái)政監(jiān)督工作人員要具備高度的責(zé)任感和使命感，具備較高的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)，敏銳的職業(yè)判斷力和檢查能力。二是公開招考具有較強(qiáng)專業(yè)能力的注冊會計(jì)師和具有兩年以上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的財(cái)經(jīng)相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生，充實(shí)監(jiān)督力量，逐步形成適應(yīng)財(cái)政監(jiān)督工作的高素質(zhì)隊(duì)伍。三是建立財(cái)政監(jiān)督人才庫，確保大型專項(xiàng)檢查工作順利開展。四是加大對現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督人員的專門培訓(xùn)，形成財(cái)政監(jiān)督人員的良性循環(huán)，提升財(cái)政監(jiān)督檢查隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提高財(cái)政管理水平。

作者：馮蘭英單位：甘肅省財(cái)政廳監(jiān)察室