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【摘要】本文從新時代去產能背景下新下崗職工養老保險斷保問題出發，通過實證研究從下崗職工繳費可持續性、再就業情況、制度設計等角度探討斷保問題發生的原因，并根據存在問題提出相應的應對措施

【關鍵詞】去產能斷保；新下崗職工

一、“去產能”與“新下崗職工”斷保問題的產生

隨著中央供給側結構性改革扎實推進，去產能問題作為深化經濟體制改革的切入點，得到了從中央到地方各級政府的重視。2013年出臺了《國務院關于化解產能嚴重過剩的指導意見》，調整產業結構，推動“去產能“的發展；2016年中央經濟會議上，去產能被列為今年五大結構性改革任務之首，在此背景下，職工分流安置無疑成為了此次去產能任務的重中之中。需要注意的是此次“去產能”主體多為國有企業。由于體制原因這些國有企業大多技術落后、效率低下、冗員嚴重。而處理淘汰落后產能和僵尸企業，必然涉及到大批下崗職工的安置問題。在20世紀90年代，國有企業改革中造成了約7000萬人下崗，占當時職工總數的63%。國家依照“一個中心，兩個確保，三條保障線”的思路構建社會保障體系，通過完善養老保險，建立失業保險和最低生活保障制度艱難的化解了下崗潮。如今在新的時代背景下，下崗職工問題再次進入社會視野，而這一次下崗職工所面對的經濟、政策、社會保障環境已經出現了巨大變化。為了與90年代國有企業改革過程中下崗職工進行區別，我們將此次去產能過程中下崗人員稱為新下崗職工。

二、研究現狀

目前學界關于下崗職工的社會保障研究主要包含以下幾個方面。第一，關注下崗職工下崗后制度層面問題對于下崗職工社會保障的影響。郭于華，常愛書（2005）認為。制度性和結構性因素是下崗職工再就業的最大障礙。呂鵬（2006）從制度封閉性的角度指出，制度本身存在封閉特征一旦由于信息不對稱，未能實現新舊制度銜接最終結果是下崗職工失去身份認證，被排除在制度之外。第二，關于下崗職工基本養老保險斷保行為多樣性的研究。李俏(2007)認為個人、單位、福利三方面因素的影響，共同影響下崗職工的參保行為選擇。錢寬華（2016）發現下崗職工中斷養老保險群體逐漸呈現出“繳費年限短期化，繳費人群年輕化”的趨勢。畢向陽（2005）認為下崗職工處于生存邊緣，因此是否繳納養老保險的決策并不是基于經濟理性而是生存理性。第三，關于下崗職工養老保險接續保障措施研究。王墨璞認為應該延長下崗職工社會保障補貼享受時間，減輕其經濟負擔；加快推行退休人員社區化管理，提高養老服務水平。張希針對資源型城市衰落引起的斷保提出建立煤炭企業下崗職工社會保險適度減免機制和建立特殊群體的“以工代繳”和“慈善捐助機制”。綜上所述，關于下崗職工養老保險斷保研究主要著眼于制度設計缺陷造成的下崗職工身份認定困難，制度缺乏激勵性損害參保者的繳納意愿，在宏觀的制度層面有比較完善的研究路徑。但相關研究也存在不足：一主要是與當前時代背景聯系不強，在去產能和產業結構升級的的大背景下，下崗職工的斷保問題應該立足于這一情景，而目前研究所參考的大多是90年代國有企業改革下職工養老保險的斷保問題，亦或是僅僅將其歸結為資源枯竭型城市的養老保險持續性問題，缺乏對目前新時代形勢下對養老保險影響的把握能力。

三、新下崗職工養老保險斷保現狀分析

濟寧市主要依靠煤炭開采，是典型的資源依賴型，2016年濟寧市國有企業32家其中11家虧損，國有企業、集體企業在崗總人數74萬人，平均工資收入52000元。近些年來隨著濟寧市產業結構調整，部分高污染，高耗能，低效益企業開始尋找新的出路或者破產重組，出現大量下崗工人。為了深入研究分析產業結構調整帶來的下崗職工斷保問題，對濟寧市實地進行了問卷調查獲得了第一手的資料，通過實證研究概括出了新下崗職工斷保現狀。第一，“4050”人員斷保的居多。在調查數據中40-50歲斷保退保下崗人員占總數46.4%。40歲到50歲正處于中年時期上有老，下有小。第二，養老保險累計繳費年限普遍較短。根據調查累計繳費年限在15年及以下（沒有達到最低繳費年限的占總數的72%，這意味著大部分下崗職工在失去工作后如果選擇中斷繳納養老保險，那么當他們達到法定退休年齡面臨著三種選擇：繼續繳納滿15年或者一次性補繳滿15年；將職工基本養老保險關系轉入城鄉居民養老保險；遞交個人書面申請終止基本養老關系，一次性提取個人帳戶資金。無論是哪種選擇都會對下崗職工的晚年生活造成巨大影響，同時也暗藏著巨大的社會風險。第三，下崗職工群體內部養老保險繳費情況的差異化明顯主要表現在，一是女性參保比例明顯高于男性。主要原因是由我國城鎮職工退休年齡所決定的，根據即男性60歲，女性50歲累計繳費滿15年即可退休。由于女性退休時間比男性早，因此大部分家庭的的理性選擇是集中供養家庭女性成員繳費，期望達到繳費年齡后可以盡早享受退休待遇，減輕家庭負擔。二是領取失業金和買斷工齡下崗人員參保比例高于其他下崗職工群體。調查中發現斷保群體中，沒有領取失業金和接受買斷工齡下崗的人群斷保率61%，而接受過失業金和買斷工齡人群斷保率為40%。這說明給予下崗職工各種現金援助能夠有效緩解基本養老保險的斷保情況的發生。

四、下崗職工基本養老保險斷保原因的分析

（一）沒有接續能力造成的斷保下崗職工的經濟收入很大程度上影響了其接續能力。而衡量經濟收入狀況主要包含兩個方面收入水平高低和收入來源的多元性，因此基于這兩個方面對下崗職工的接續能力進行了測定。1.收入水平低，缺乏繳費能力在針對受訪者收入調查中家庭人均收入3000元以下的占到了67%，1000元以下為22.7%。而2016年濟寧市城鎮居民平均工資收入為3150元，最低工資標準1550元。由此我們可以得知斷保下崗職工中22.7%沒有達到最低工資標準，需要社會救助，說明下崗對于家庭收入影響巨大，有些人甚至因為下崗生活陷入困境。在對收入水平和是否繳納養老保險的關系分析中發現下崗職工的收入在2000元以下人群中70%以上放棄繳納養老保險，說明收入因素顯著的影響的下崗職工繳納養老保險的能力，當收入達到3000元以上時下崗職工繳納養老保險的比例大幅上升。根據濟寧市人社局提供的數據顯示2016年靈活就業人員養老保險的最低繳費額為7560元。如果按照最低工資1550收入計算，繳納養老保險費用支出占到家庭人均總收入的41%，對于下崗職工來說這一開支顯然無法承受，啟示我們降低斷保率首先要從經濟上對下崗職工給予保障。2.收入來源單一，可持續性差在調查下崗職工的收入構成中被動收入（依靠家庭成員接濟，依靠失業保險金以及個人儲蓄的收入）占到了33.5%，被動收入意味著不可持續性，養老保險費用繳納要求按月繳費，對靠親友接濟和吃老本的下崗職工來說非常不現實。有主動收入的占到66.3%。主動收入的人群中34.4%依靠打零工、擺攤等靈活就業形式為生，工作的穩定性較差僅能維持最基本的生活，也難以負擔養老保險費用的繳納。

（二）再就業形勢嚴峻造成斷保斷保退保的下崗職工中59%實現了再就業，41%沒有就業。再就業率低原因主要包括；一是與下崗職工受教育程度低，人力資本匱乏不適應當前就業環境有關。二是失業保險制度存在弊端，長期忽視再就業培訓，無法提高下崗職工的再就業能力。三是下崗職工年齡偏大，再就業過程中存在就業歧視。根據調查數據50-60歲中有57.14%的人沒有實現再就業，這一比例遠高于其他年齡組。再就業率低對養老保險繳納的不利影響。如果沒有順利實現再就業，意味著有其喪失繳費能力的風險。同時在不能在正規企業上班，養老保險繳費方式由企業和個人共同繳納轉變成以靈活就業人員身份完全個人繳納其繳費負擔大大提高，從而增大了斷保退保的可能性。

（三）制度設計不合理造成斷保1.繳費基數不合理加重下崗職工負擔，增大了斷保退保可能性第一，靈活就業人員繳費比例為20%，其中12%進入社會統籌，8%進入個人帳戶這一規定使得一些下崗職工認為自己繳費的大部分被充公，因此放棄繳納。第二，繳費基數以在崗職工平均工資計算，忽視下崗職工由于就業類型單一，就業質量低造成收入達不到養老保險繳費的最低線。繳費基數和繳費比例過高和繳費資金分配不合理增大下崗職工繳費負擔和不滿從而引發斷保問題，調查中12.72%的下崗職工認為繳費不劃算而放棄繼續繳納社保。2.養老保險的統籌層次低，轉移接續困難造成斷保目前山東省城鎮職工基本養老保險基金管理施行的是市級統籌為主，在省級層面建立調劑金制度，來確保各地區養老保險基金的收支平衡。這一制度安排對于外出打工的下崗職工養老保險關系的接續造成一定障礙，由于濟寧市煤炭產業的衰落，大部分之前從事煤炭產業的下崗職工選擇外出打工，繼續從事相關產業。調查中發現很多外出務工下崗職工均選擇去內蒙的煤炭企業，這些企業均拒絕接受他們的養老保險關系，提出通過現金補償。加之大部分的下崗職工文化水平低，對轉移接續政策不了解因而造成了斷保。3.按年征收的繳費方式，提高的繳費門檻根據濟寧市靈活就業人員養老保險繳費政策規定；靈活就業人員應該在每年6-7月確定當年繳費基數后開始繳納，如果逾期未繳則視為斷保。實際調查中發現各地區規定的靈活就業人員養老保險繳納在時間上存在著差異，有的地區規定可以按月、按季度或者按年繳納。而濟寧地區則“一刀切”采用按年繳納方式，忽視下崗職工收入的實際情況，人為的增加了斷保風險。

五、解決下崗職工基本養老保險斷保問題的對策建議

針對下崗職工基本養老保險繳納方面由于接續能力不足、再就業形勢嚴峻、制度設計不合理造成的斷保，提出以下幾點對策建議。第一，完善養老保險基本制度。一是提高養老保險的統籌層次，當前養老保險統籌以市級統籌為主。這一現狀造成各地保費不統一人口撫養比不同。不利于統一勞動力市場的建立，損害了流動人口的養老保險權益，下崗職工外出打工由于養老保險關系轉移接續不暢而被迫斷保。二是建立合理的繳費激勵機制，目前城鎮職工的養老保險的計發辦法沒有完全的體現多繳多得，甚至會出現由于平均繳費指數變化，使得中斷繳費的人比沒有中斷過的人最后養老保險待遇相差無幾的現象。因此要求制度設計者調整當前的養老保險待遇的計發辦法，進一步體現繳費年限在待遇給付上的重要作用。第二，構建與下崗職工收入水平相匹配的繳費制度。針對下崗職工再就業水平不高導致的繳費能力低下問題，從制度建設角度應該從而兩方面出發。第一，下調靈活就業人員養老保險的繳費基數。目前企業在崗職工平均工資以每年10%的比例上漲，而下崗職工的養老保險的繳納是以在崗職工的月平均工資為繳費基數，這就造成下崗職工繳費負擔逐年提高。因此在確定包含下崗職工在內的靈活就業人員養老保險的繳費基數時，應該考慮到這一群體的實際收入水平。適當降低繳費水平，提高其參保能力。二是建立一個彈性的下崗職工繳費時間。根據下崗職工收入的不穩定和不連續的特點應該打造一個靈活可調的繳費時間機制確保其在保證最低生活需要的基礎上，使其不被剝離于社保體制之外，為國有企業下崗失業人員提供一個繳費緩沖期或適應期。第三，以社會治理理念為指導，調動各方參與解決下崗職工斷保問題。下崗職工養老保障所面臨的復雜形勢使得僅僅依靠政府難以完全應對，需要多方合作。政府應明確自身在此次去產能中對下崗職工社會保障所應承擔的責任，提高對下崗職工養老保險繳納的支持力度，包括貸款貼息，對臨近退休的下崗職工延長失業保險金的發放期限到退休，對繼續繳納養老保險的下崗職工給予補貼。另一方面要廣泛調動社區、個人、和企業的參與。社區、街道要及時的了解轄區的下崗職工的生活狀況，對于生活上存在困難的下崗職工要給予幫助；此外個人要提高權利意識，積極參與下崗職工安置的會議，在關系到自身養老保險權益方面的問題應該主動與政府協商溝通，維護自身合法利益；企業方面要堅決貫徹國家關于下崗職工社會保障方面的相關政策法規，解決好企業的歷史遺留問題，對符合條件的下崗職工盡快安置，對解除勞動合同的做好賠償工作。

參考文獻：

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作者：王聰 歐陽蕾 單位：首都師范大學管理學院