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一、我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為一項(xiàng)保護(hù)環(huán)境的長效機(jī)制，在環(huán)境污染事故頻發(fā)且損失日益增多的情況下，在我國一直以試點(diǎn)的形式推進(jìn)并未得到最大范圍的推廣。全國政協(xié)委員吳焰在“兩會(huì)”期間表示，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在發(fā)達(dá)國家大約占非壽險(xiǎn)行業(yè)的30%左右，而在我國只有3%左右，這不僅是一個(gè)行業(yè)發(fā)展的問題，也是社會(huì)管理機(jī)制的問題，更是深層次的法制體制建設(shè)問題。筆者認(rèn)為上述情況的出現(xiàn)主要是由于政府、企業(yè)和保險(xiǎn)公司三方在推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)過程中目的不一致導(dǎo)致的——政府保護(hù)環(huán)境為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，企業(yè)為多盈利而破壞環(huán)境，保險(xiǎn)公司則為多盈利才推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。政府面臨著社會(huì)管理和法制建設(shè)的問題，企業(yè)和保險(xiǎn)公司則面臨著行業(yè)盈利的問題，目的不一導(dǎo)致行為各異，各異的行為導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展得不到最大限度的支持，最終阻礙環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。因此筆者總結(jié)，只有平衡政府、企業(yè)和保險(xiǎn)公司三方利益，使三方在實(shí)現(xiàn)各自目的的前提下發(fā)揮自己最大能力推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展，才能使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)得到最充分的發(fā)展。

二、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展困境：基于三大利益主體的分析

有關(guān)學(xué)者分析環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的原因主要有兩點(diǎn)：一是我國環(huán)境保護(hù)法律體系總體偏軟，污染賠償?shù)姆煞ㄒ?guī)不健全，致使企業(yè)污染政府“埋單”的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，以致于一些企業(yè)無懼于排污造成的后果，投保意愿不強(qiáng)；二是目前針對(duì)企業(yè)污染的罰款一般都是行政罰款，而民事訴訟賠償過程復(fù)雜且鮮有法律支持，大額賠償案件較少，導(dǎo)致企業(yè)認(rèn)為發(fā)生環(huán)境污染事件都是小概率事件，年年交保費(fèi)是浪費(fèi)。由此可見在推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的過程中政府處于主導(dǎo)地位，政府只有先發(fā)揮自己的主導(dǎo)作用，才能進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)和保險(xiǎn)公司發(fā)揮各自的作用，而在我國，發(fā)揮其各自作用卻有極大的困境。

（一）政府——司法、立法、行政未奠定政府的主導(dǎo)作用

1．從司法層面來看，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)以“裁判人”的身份依法公正處理環(huán)境污染事件，但我國司法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境侵權(quán)案件的處理卻處于較低的水平上。“十一五”期間，環(huán)境污染事件引發(fā)的信訪有30多萬件，行政復(fù)議有2614件，而行政訴訟只有980件，刑事訴訟僅僅30件，與此同時(shí)，全國各級(jí)法院審結(jié)的環(huán)境資源案件僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04％，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。這一方面是因?yàn)槲覈h(huán)境侵權(quán)相關(guān)立法還不夠完善，司法機(jī)關(guān)在處理相關(guān)案件時(shí)較難找到法律上的依據(jù)；另一方面是因?yàn)榈胤秸拔℅DP是從”的政績考核觀念深入導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)問題被忽略。如此一來，就使得一部分可能會(huì)造成環(huán)境污染事故的企業(yè)鉆法律漏洞，逃脫法律制裁，更不會(huì)花“冤枉錢”投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。

2．從立法層面來看，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法推動(dòng)過程過于緩慢且地方立法與中央立法銜接性差。中央于2006年開始環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)立法活動(dòng)，明確涉及環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)法律法規(guī)只有五部：2006年國務(wù)院在《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中,提出要采取各種手段發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并建立國家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系；2007年國務(wù)院批準(zhǔn)《節(jié)能減排綜合性工作方案》,提出要“研究建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度”；2010年國務(wù)院在《太湖管理?xiàng)l例》中，將有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法條款，納入了該條例草案；2011年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》提出“健全環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)”；2013年2月21日環(huán)境保護(hù)部與中國保監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地在涉重金屬企業(yè)和石油化工等高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。地方政府的立法工作則是從2009年才逐步開展。沈陽市率先在地方立法實(shí)現(xiàn)突破，2009年起實(shí)施的《沈陽市危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治條例》中明確規(guī)定，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司設(shè)立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)積極投保。除沈陽市外，上海、湖南、江蘇、武漢等地方政府也出臺(tái)各種法規(guī)條例規(guī)范地方企業(yè)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，但總體上對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保規(guī)定仍然沒有明確界定。雖然2009年國家環(huán)境保護(hù)部與陜西省簽訂《環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，標(biāo)志著中央政府與地方政府立法的銜接逐步進(jìn)行。但是此險(xiǎn)種的核心法律《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》仍然沒有出臺(tái)。這意味著我國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法工作還未上升到最終高度，沒有相關(guān)法律法規(guī)的支持，政府的主導(dǎo)作用就很難發(fā)揮。

3．從行政層面來看，企業(yè)環(huán)境污染事故發(fā)生率并未因行政部門的監(jiān)督而減少，究其原因是針對(duì)于企業(yè)違反法定義務(wù)的行政法律責(zé)任設(shè)置并不嚴(yán)格，行政罰款數(shù)額不高、威懾作用弱，并且責(zé)令停止生產(chǎn)、關(guān)閉的程序和條件嚴(yán)苛，地方政府執(zhí)法意愿弱。此外，據(jù)國家環(huán)保總局通報(bào)的環(huán)境排查結(jié)果顯示：總投資近10152億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。數(shù)量巨大、危險(xiǎn)事故發(fā)生率高的化工企業(yè)群也給行政監(jiān)察部門的工作造成巨大壓力。面對(duì)生產(chǎn)方式各異、生產(chǎn)設(shè)備不一、生產(chǎn)工藝不同的化工企業(yè)群，行政部門靠一己之力很難對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督。

（二）企業(yè)——未滿足盈利性組織本質(zhì)發(fā)揮其推動(dòng)作用

1．在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣過程中，企業(yè)兼具兩重身份——盈利性組織和投保人。作為盈利性組織，企業(yè)維持自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，以最小成本實(shí)現(xiàn)最大收益；作為投保人，基于理性人假設(shè)企業(yè)傾向于繳納較低的保費(fèi)和獲取較高的賠付。但環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在滿足企業(yè)這兩重身份之需求上卻恰巧處于弱勢地位，目前我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的費(fèi)率不但比國內(nèi)其他險(xiǎn)種的費(fèi)率高，甚至比國外同險(xiǎn)種的費(fèi)率還高，并且賠付率也處于較低水平。以大連市為例，其在1991～1995年間的賠付率只有5.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他險(xiǎn)種的賠付率。企業(yè)基于自身經(jīng)營利益的考慮，多數(shù)不會(huì)違背市場價(jià)值規(guī)律和理性人假設(shè)，選擇盈利少、賠付率低的保險(xiǎn)。

2．在某些試點(diǎn)地區(qū)，盡管地方政策法規(guī)已明確規(guī)定具備投保資格的企業(yè)種類，但大多數(shù)具備資格的企業(yè)仍不會(huì)主動(dòng)投保。主要是單個(gè)企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故的概率小，大多數(shù)具備投保資格的企業(yè)都對(duì)此抱有僥幸心理。大規(guī)模企業(yè)自信憑借自身的能力能夠很好的應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事故；小規(guī)模企業(yè)則在發(fā)生污染事故后僅僅需要負(fù)擔(dān)行政部門的罰款，不需承擔(dān)治污費(fèi)。如此一來，無論是大企業(yè)還是小企業(yè)，沒有強(qiáng)制性的法律規(guī)定的前提下，主動(dòng)投保的積極性不高，企業(yè)的推動(dòng)作用很難發(fā)揮。

3．試點(diǎn)地區(qū)政府為推動(dòng)企業(yè)投保推出的優(yōu)惠措施力度不夠，導(dǎo)致企業(yè)投保積極性不高。就2008年而言，全國僅有近700家企業(yè)和船舶投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，據(jù)投保企業(yè)的普遍反映，政府推出的優(yōu)惠措施力度不夠。投保企業(yè)已經(jīng)獲得的政策優(yōu)惠效果沒有在經(jīng)營過程中顯現(xiàn)，而未投保企業(yè)經(jīng)過其他的途徑可以和投保企業(yè)站在同一起跑線上，甚至可以用企業(yè)投保的錢來獲得其他的經(jīng)營優(yōu)勢。這樣，企業(yè)無法有效發(fā)揮其推動(dòng)作用，阻礙了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣。作為盈利性組織的企業(yè)在上述情況存在的條件下，主動(dòng)投保的積極性還有待提高，企業(yè)的推動(dòng)作用是由其經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)決定的，因此，發(fā)揮企業(yè)良好的推動(dòng)作用還是要滿足其盈利性的本質(zhì)。

（三）保險(xiǎn)公司——未解決承保后顧之憂發(fā)揮其驅(qū)動(dòng)作用

現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)不僅僅是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的共同體，更是一個(gè)以保可保風(fēng)險(xiǎn)盈利為主的商業(yè)性團(tuán)體。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的承保對(duì)象是否具備其承保的理想可保風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)，很大程度上決定著保險(xiǎn)公司的積極性，也間接決定了保險(xiǎn)公司在推廣環(huán)污險(xiǎn)過程中的驅(qū)動(dòng)作用的大小。

1．保險(xiǎn)公司承保時(shí)，首先會(huì)基于概率論中的大數(shù)法則和數(shù)學(xué)中的平均數(shù)法則，計(jì)算出危險(xiǎn)發(fā)生的概率和有投保意愿的社會(huì)成員的多少，然后決定是否開展此種險(xiǎn)種以及設(shè)計(jì)出大多數(shù)人能夠承擔(dān)的保費(fèi)。而我國環(huán)境污染事故大量增加的同時(shí)隱含著另一不利因素就是同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)事故過少。每一起環(huán)境污染事故發(fā)生的原因、過程和后果都大相徑庭，為保險(xiǎn)公司在進(jìn)行保險(xiǎn)合同的設(shè)計(jì)、保費(fèi)的制定、承包范圍的規(guī)劃以及賠付金額的制定等方面設(shè)立了極大的障礙。保險(xiǎn)公司不可能根據(jù)每一家企業(yè)的實(shí)際情況來為其量身定做一份保險(xiǎn)合同甚至于一套全新的定損賠償機(jī)制。如此不僅會(huì)增加保險(xiǎn)公司的人力物力的投資，更會(huì)讓保險(xiǎn)公司的定損理賠機(jī)制不合理，削弱保險(xiǎn)公司的積極性。

2．衡量理想可保風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是風(fēng)險(xiǎn)本身可以明確確定和準(zhǔn)確測量。由于目前國內(nèi)環(huán)境監(jiān)測機(jī)制的不完善和環(huán)境檢測機(jī)構(gòu)的水平有限，環(huán)境污染事故的測量成為保險(xiǎn)公司開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的一個(gè)障礙。保險(xiǎn)定損理賠的精確性是保證保險(xiǎn)能夠持續(xù)健康發(fā)展的前提條件，囿于國內(nèi)環(huán)境質(zhì)量檢測的相關(guān)技術(shù)水平不到位，再加上我國環(huán)境監(jiān)測歷史記錄較少，保險(xiǎn)公司能夠建立精確的定損理賠標(biāo)準(zhǔn)就顯得尤為困難。此種情況下，保險(xiǎn)公司的驅(qū)動(dòng)作用進(jìn)一步減弱。

3．絕大多數(shù)環(huán)境污染事故造成的損失都是不可估量的。2011年7月康菲石油公司在我國渤海海域發(fā)生特大漏油事故，其造成水產(chǎn)養(yǎng)殖大縣河北省樂亭縣的三個(gè)養(yǎng)殖區(qū)的700萬籠扇貝的死率高達(dá)50%-60%，共造成損失達(dá)13億多。除了現(xiàn)階段可以明確監(jiān)控出的經(jīng)濟(jì)的損失外，環(huán)境污染事故造成的環(huán)境污染累積性損失更是不可估量。因此，環(huán)境污染事故本身就是一個(gè)巨災(zāi)性的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于未來更是一個(gè)具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的事故。對(duì)于保險(xiǎn)公司來說，開展這樣一個(gè)發(fā)生巨災(zāi)頻率如此之高的險(xiǎn)種需要慎重考慮。

4．保險(xiǎn)公司開展一項(xiàng)新險(xiǎn)種時(shí)還要考慮的就是政策因素。政府的政策方向和政策態(tài)度會(huì)在一定程度上影響保險(xiǎn)公司的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)以及承保意愿。政府的優(yōu)惠政策和對(duì)投保的強(qiáng)制性規(guī)定都會(huì)推動(dòng)保險(xiǎn)公司的承包積極性。以美國為例，其從20世紀(jì)60年代開始，就對(duì)有毒物質(zhì)和廢棄物的處理可能引起的損害推行強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)，同時(shí)對(duì)有害物質(zhì)“從搖籃到墳?zāi)埂边M(jìn)行全程監(jiān)管提供了法律依據(jù)。由我國目前4%的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保率和美國接近50%的投保率相比，可見政策是否有效在很大程度上影響著保險(xiǎn)公司驅(qū)動(dòng)作用的發(fā)揮。

三、推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的對(duì)策建議

政府、企業(yè)和保險(xiǎn)公司在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推行過程中，需要的是相互統(tǒng)籌下的統(tǒng)一配合。尤其是政府擁有的主導(dǎo)地位，其從司法裁決、行政執(zhí)法和立法完善等多角度輔助企業(yè)和保險(xiǎn)公司，后兩者才能積極發(fā)揮推動(dòng)作用和驅(qū)動(dòng)作用，良好的促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。

1．推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的良好運(yùn)行，政府的主導(dǎo)作用必不可少。使具有司法權(quán)的國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行有關(guān)環(huán)境污染案件處理的過程中，不僅擁有健全的法律體系，更要在環(huán)境污染測控方面具有權(quán)威測量體系，為處理環(huán)境污染案件提供確鑿的依據(jù)，提升司法機(jī)關(guān)處理環(huán)境污染案件的效率；加強(qiáng)監(jiān)督檢查，增強(qiáng)具有行政權(quán)的國家機(jī)關(guān)在處理企業(yè)相關(guān)環(huán)境污染事項(xiàng)時(shí)的主動(dòng)性和效率性；法律是推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的基石，加快環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的專門法律《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)法》立法進(jìn)程，從法律的層面來推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施，讓企業(yè)和保險(xiǎn)公司能夠有法可依，解決其后顧之憂；加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)察減少政府的尋租行為，尤其是在進(jìn)行環(huán)境污染巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的籌集過程中，更要保證政府工作的透明度，定時(shí)定點(diǎn)向公眾公開基金的運(yùn)行狀況。多層次保證政府在推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)過程中的主導(dǎo)作用，為企業(yè)和保險(xiǎn)公司有效發(fā)揮作用奠定基礎(chǔ)。

2．推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的良好運(yùn)行，企業(yè)的推動(dòng)作用必不可少。政府和保險(xiǎn)公司通過政策優(yōu)惠、保費(fèi)優(yōu)惠等，滿足企業(yè)盈利性組織的本質(zhì)，保證投保企業(yè)獲得良好的競爭優(yōu)勢。作為試點(diǎn)地區(qū)的湖南省，對(duì)于上年度已經(jīng)投保而未出險(xiǎn)企業(yè)的續(xù)保，保險(xiǎn)費(fèi)給予5%的優(yōu)惠；連續(xù)兩年未出險(xiǎn)的企業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)給予10%的優(yōu)惠。除此之外，湖北省給予已投保企業(yè)在銀行信貸、企業(yè)項(xiàng)目的申請(qǐng)方面一定的優(yōu)惠措施，開放相關(guān)的綠色通道，或者是在進(jìn)行企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定時(shí)將投保作為一個(gè)加分點(diǎn)。當(dāng)然政府和保險(xiǎn)公司的側(cè)面推動(dòng)作用仍是間接動(dòng)力，根本動(dòng)力是企業(yè)要認(rèn)識(shí)到投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)帶來的利益，保證企業(yè)能夠積極主動(dòng)投保。

3．推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的良好運(yùn)行，保險(xiǎn)公司的驅(qū)動(dòng)作用必不可少。調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司承保的積極性，需要企業(yè)和政府的相互配合。企業(yè)健全自身的環(huán)境污染處理機(jī)制，盡可能減少環(huán)境污染事故的發(fā)生頻率，進(jìn)而降低保險(xiǎn)公司的賠償概率；政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用，利用自身財(cái)政優(yōu)勢和號(hào)召力，一方面出資建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，另一方面利號(hào)召多方通過多渠道籌集保障基金，一定程度上減少保險(xiǎn)公司資金上的后顧之憂；同時(shí)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司通過再保險(xiǎn)建立強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)共同體，將環(huán)境巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)較小的承保對(duì)象，從而減輕單個(gè)保險(xiǎn)公司的賠償壓力。歸根結(jié)底，發(fā)揮保險(xiǎn)公司的驅(qū)動(dòng)作用，還是要滿足保險(xiǎn)公司的商業(yè)性質(zhì)。

四、結(jié)論與余論

要推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展，政府、企業(yè)和保險(xiǎn)公司要形成相互合作和促進(jìn)的關(guān)系：就三大利益主體在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)開展過程中的重要性來說，三者位于同一水平線且缺一不可；從政府與企業(yè)和保險(xiǎn)公司的關(guān)系來看，三者相互促進(jìn)相互影響，政府不僅通過其政策主導(dǎo)（如資金支持等）來促進(jìn)保險(xiǎn)公司開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，而且還通過政策主導(dǎo)（如稅收優(yōu)惠等）來敦促企業(yè)投保，反之，保險(xiǎn)公司通過開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，又減輕政府的治污負(fù)擔(dān)，而企業(yè)也會(huì)因?yàn)橥侗５玫奖ｋU(xiǎn)公司的監(jiān)督而減輕政府的行政監(jiān)督負(fù)擔(dān)；從保險(xiǎn)公司與企業(yè)的關(guān)系來看，保險(xiǎn)公司在擁有政府政策支持后開展的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)會(huì)通過業(yè)務(wù)優(yōu)惠來驅(qū)動(dòng)企業(yè)投保，企業(yè)投保之后，又會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)保險(xiǎn)公司更廣泛的開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，二者相互促進(jìn)。只有良好的發(fā)揮三大利益主體各自的作用，才能更好地促進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。

作者：夏文靜單位：華東政法大學(xué)