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［摘要］第二價值鏈指公眾通過非NWS(國家氣象局)核心伙伴(即私營企業、其他政府和非政府組織等在內的NWS以外的機構、組織或個人)獲得的天氣、水和氣候信息。近十年來，隨著經濟高速發展、新技術新媒體興起以及公眾對于包括氣象信息在內的各類信息服務需求爆發式增長，我國第二價值鏈興起，改變和沖擊著我國氣象信息傳播與服務格局，使其面臨三大困局，包括未充分開放共享的數據資料和有限制的氣象信息刊播權備受爭議，公共氣象服務與商業化的科技服務邊界不清存在隱憂，公眾對氣象信息價值認知和使用不足，容易導致社會力量與市場資源參與氣象信息服務滯后或發育不良。推進我國氣象信息傳播第二價值鏈發展，可從四個方面進行探索，即理念上認清市場，充分認識推進第二價值鏈發展的重要性與必然性，真正建立氣象服務社會化的發展理念;法律上放開市場，順應改革發展形勢，從法律法規上為氣象信息傳播第二價值鏈的發展壯大創造條件;體制上培育市場，建立國家、地方、社會相互結合、相互補充的“三足鼎立”的氣象事業發展新格局;制度上規范市場，要建立氣象服務市場有序、有利于規范行為而又有利于競爭的市場規則。

［關鍵詞］中美;氣象信息傳播;第二價值鏈;發展研究

一、氣象信息傳播第二價值鏈的提出

(一)研究緣起

2012年8月，美國科學院在線發表了旨在為國家氣象局(以下簡稱NWS)未來發展提出建設性分析、意見和建議的題為《國家天氣服務:走向最好》的評估報告。報告在“平衡天氣、水和氣候事業，使國家得到最大化利益”的章節中提出了傳統NWS價值鏈(即初級價值鏈)和第二價值鏈兩個概念。報告認為，事業共同體(“事業”指在天氣、水和氣候領域提供信息、服務和基礎設施的所有公共、私人、非營利、研究和學術界實體)的建立和向公眾信息的手段及其價值創造的行為鏈條可以被稱為信息價值鏈。初級價值鏈由NWS通過核心伙伴向公眾天氣信息形成，這些伙伴包括應急管理者、需要緊密合作的州和地方政府以及向公眾提供天氣和水警報信息的廣播和電子媒體提供商;第二價值鏈則是指公眾通過非NWS核心伙伴(即私營企業、其他政府和非政府組織等在內的NWS以外的機構、組織或個人)獲得的天氣、水和氣候信息。自20世紀80年代NWS啟動氣象現代化和相關調整(MAR)項目以來，天氣、水和氣候事業獲得極大發展，第二價值鏈重要性隨之日益提高并得到快速發展。如今美國公眾獲得的大量天氣、水和氣候信息就是通過第二價值鏈實現的。美國科學院的這份評估報告認為，初級價值鏈和第二價值鏈之間存在著相互補充的內在關聯。公眾獲取的相關信息仍源自NWS，但有所變化，其在傳播過程中被更為廣泛的非NWS核心伙伴改進并提高了準確性與可用性。當需要權威信息和觀點時，NWS通過初級價值鏈直接聯系大眾的能力不可替代，第二價值鏈則能夠讓公眾獲得更多的實惠［1］。相較而言，我國氣象信息傳播價值鏈也可以分為二級，其中初級價值鏈是指以氣象部門為主導，信息傳遞或傳播者為負有應急管理職能的各級政府相關機構以及包括報紙、廣播電視在內的傳統媒體的傳播鏈環;第二價值鏈是指初級價值鏈傳遞者之外的第三方，如，有個性化需求的企事業單位、商業氣象服務公司、社會組織以及以移動互聯網技術為代表的新媒體、新型通信服務商等形成的傳播鏈環。前者以公共服務為主導、為顯性，在氣象信息價值體系中占據基礎地位，它減災避害的功能更為強大;后者則側重市場導向，在趨利和滿足個性化需求方面更為突出，它通過提高信息供給者與傳遞者之間價值溝通的有效性與及時性，實現氣象信息增值，并通過差異化、個性化和可用性的信息服務獲得競爭優勢，可彌補氣象信息傳播初級價值鏈的不足。

(二)現實意義

當代中國正處于變革的關鍵時期，全面深化改革和國家治理現代化正向縱深邁進，各行各業都在謀劃改革發展之路，氣象也不例外。2013年12月31日，副總理在聽取中國氣象局匯報時就如何發揮市場在非基本公共氣象服務領域對資源配置的決定性作用、研究推進體制機制創新及激發氣象系統的活力等提出了新要求。上文提到的美國科學院的評估報告也認為21世紀的氣象事業是一項高度依據科技創新的事業，提出了平衡資源與需求、NWS需要“借力”各方發展國家氣象事業，從更高角度促進競爭，實現政府、市場和整個事業的共贏，凝聚美國氣象國力等戰略建議。氣象服務的核心是數據資源和氣象預報產品，即氣象信息。氣象信息傳播是氣象服務中十分重要的環節，而氣象信息傳播價值鏈中涉及基本和非基本公共氣象服務、應急管理者與傳統媒體等核心合作伙伴、企業等第三方市場參與、傳播的途徑與有效性等諸多與氣象工作和氣象服務的相關要素。目前國內學者已就氣象產業價值鏈進行了一些分析。如有學者提出，要培育和延伸我國的氣象產業價值鏈。隨著信息產業的成長與發展，氣象信息產業價值鏈也已初具雛形，其中最活躍的環節是傳播氣象信息的公共媒體、信息中介商和電信企業，氣象信息傳播的增值效益為這一環節的參與者創造了豐厚的利潤［2］。但總體上看，我國氣象信息傳播發展還不均衡，初級價值鏈環節占據了氣象信息服務大半壁江山，有限的責任主體越來越難以承受和滿足日益增長的氣象信息服務“無限需求”，相對弱小的第二價值鏈在提供更為靈活多樣的個性化信息、幫助用戶趨利增值等方面尚未充分發揮作用。因此，無論從國家層面還是國際競爭環境來看，有針對性地開展相關問題和機制體制創新研究、積極破解氣象信息服務工作中的種種困局是當務之急。

二、中美氣象信息傳播第二價值鏈初探

(一)美國氣象信息傳播第二價值鏈及其發展概況

美國氣象信息傳播第二價值鏈的興起，與氣象信息傳播的管控及其變化有著極其密切的關系。美國氣象信息傳播的管控大致經歷了從嚴厲禁止到逐步放寬再到徹底解除的階段。在嚴厲禁止階段，主要是剛被卷入第二次世界大戰時期，美國在1941年年底實行嚴厲的氣象管制政策，禁止向私人提供氣象資料。1942年1月，《美國報刊戰時行為準則》頒布，禁止全美報刊和其他媒體發表氣象信息，禁止廣播播出任何與氣象有關的信息。在逐步放寬階段，主要是二戰之后，美國政府逐步放寬了對氣象信息的管制，在“軍轉民”思想指導下大力發展商業氣象服務。在徹底解除階段，主要是20世紀80年代，隨著公私合作的氣象信息服務運作體制形成，美國媒體可以自由地從私營商業氣象服務機構那里定制氣象信息，其結果是公眾能迅速了解環境狀況，在災害降臨前確保國家和自身安全?？ㄌ乩锬蕊Z風以后，媒體更是將氣象預報提高到和反恐預警信息同等重要的程度。美國實行的是公共基本服務和私營商業服務的雙軌氣象服務管理體制。相對于初級價值鏈而言，作為氣象信息傳播的第二價值鏈主體的高度專業化的商業氣象服務公司能夠提供更加個性化、靈活性的服務。美國媒體采用的氣象信息大多來自商業性氣象服務公司。私營氣象服務公司對國家公共服務機構的預測預報信息進行加工處理，然后銷售給特定媒體和需要專業化、個性化服務的客戶。一些用戶在得到這種經過加工處理的氣象信息后，能更好地從事業務活動。這些用戶逐漸意識到，天氣不再僅僅只是為人們的生產生活和旅行提供一些簡單通用的基本信息，經過量身定做的特別分析后加以針對性地利用，極有可能成為創造巨大商業價值的來源［3］。

(二)我國氣象信息傳播第二價值鏈現狀

與美國不同的是，我國氣象信息傳播初級價值鏈和第二價值鏈不僅起步時間相差30年，而且因法律環境與體制的不同二者也未并行發展。為國家經濟建設和防災減災提供重要支撐的初級價值鏈，多年來一直呈現強勁持久的發展態勢。發軔于20世紀80年代的第二價值鏈傳播則處于悄然萌發、緩慢生長的狀態，直到近十年，隨著經濟高速發展、新技術新媒體興起，以及公眾對于各類氣象信息服務需求的日益增長，第二價值鏈上的氣象信息傳播與服務才開始發力。各類新媒體、新型信息服務企業及民間組織、私營企業的加入擴展了氣象信息傳播第二價值鏈的規模與空間，使我國氣象信息傳播開始呈現多樣化局面。從早期的以部門內氣象臺開展有償專業服務為主，到越來越多的信息中介商、新媒體、國外氣象公司甚至一些專門的社團組織等以多樣化的服務形式進入，從“氣象經紀人”、氣象愛好者集結的非營利專業論壇“世紀氣象”、擁有數以百萬計粉絲的氣象“大咖”到實力雄厚的國外氣象商業公司如美國阿姆斯風險管理決策公司、國內IT新銳“墨跡天氣”的介入，再到各類天氣APP客戶端“三微”，第二價值鏈的興起不可避免地改變和沖擊著我國氣象信息傳播與服務格局［4］。當前面臨的困局主要有三:

1．未充分開放共享的數據資料和有限制的氣象信息刊播權備受爭議。目前國內的氣象觀測數據并沒有充分公開，雖然有關單位可以通過交換、申請等方式取得相關數據，但數據的開放使用是有限度的。如2001年頒布的《氣象資料共享管理辦法》規定，基本氣象資料可通過網絡適時滾動向社會，但不允許氣象資料連接廣域網、互聯網，也不允許用戶把從氣象主管機構獲得的非經營性活動氣象資料用于經營性活動。隨著氣象信息個性化、精細化需求的日益增長，氣象主管機構提供的“粗網格”基本氣象資料和部分開放的氣象數據越來越難以滿足國內外相關信息中介商、咨詢服務商等加工生成商品化精準預報產品的需求，在這種情況下，有的商家采用國外的遙感數據，有的則在“半地下”狀態下私自獲取基層數據，相對混亂的數據使用現狀對有序的氣象服務和數據安全造成了事實性破壞。近些年，來自企業、媒體和學界關于氣象數據未充分開放的質疑聲不斷。

2．公共氣象服務與商業化的科技服務邊界不清存在隱憂。在“無微不至、無所不在”服務宗旨下，我國氣象部門在公共氣象服務、決策氣象服務、專業專項服務、個性化訂制服務等各個方向全面出擊，投入了大量人力、物力、財力，也取得了一定的成效。但是，當代社會對氣象服務多元化、多層次的需求仍在不斷升級，氣象部門提供的各類信息服務難以跟上社會大眾普遍而日益快速增長的需求。如何區分基本公共氣象服務和非基本公共氣象服務?如何發揮市場的決定性作用?如何劃分氣象主管機構的服務與其法定工作職責的界限，明確氣象服務市場的開放領域?如何回答公眾關于氣象部門既當裁判員又當運動員的疑問?這些都迫切需要理順氣象服務的一系列管理體制，以便促進氣象服務供給的各類制度安排更加有效，供給模式更加多元而專業，既滿足公益需求，又滿足市場化的不同需要。

3．公眾對氣象信息價值認知和使用不足，容易導致社會力量與市場資源參與氣象信息服務滯后或發育不良。我國的氣象資源長期以來都被視為一種無償提供給大眾使用的公益性資源，人們對氣象信息有償使用的意識很薄弱。因此，許多人不愿意掏錢購買那些“量身定做”的個性化氣象服務，而是習慣于享受免費的公眾氣象服務，十分缺乏那種“增值”或“增效”意識，即通過掌握更精細化的氣象信息產品來拓展商機，創造更多利益和價值。這就造成氣象雖與經濟社會密切關聯，社會參與度與認可度卻偏低、社會輿論氛圍不夠良好，社會力量與市場資源參與氣象信息服務滯后或發育不良的被動局面。

三、關于推進我國氣象信息傳播第二價值鏈發展的思考

如何破局，本文認為可從以下四個方面進行探索:

(一)理念上認清市場

即充分認識推進第二價值鏈發展的重要性與必然性，真正建立氣象服務社會化的發展理念。隨著社會經濟的發展，當前的氣象服務已經不能滿足公眾無限增長的服務需求。氣象部門長期以來在某些領域存在把非基本公共氣象服務按基本公共氣象服務來提供的現象，一方面導致市場在非基本公共氣象服務領域中對資源配置的決定性作用沒有發揮出來;另一方面，由于大量非基本公共氣象服務被當作基本公共氣象服務來提供，也使得氣象政府職能在該領域的作用沒有得到很好的發揮。全面深化改革的核心問題就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在全面深化改革的新形勢下，必須充分認識氣象服務市場不容回避，充分挖掘社會力量做好專業性氣象服務，認清氣象信息傳播第二價值鏈的構建必將成為深化氣象信息傳播改革的大勢所趨。推進氣象信息服務的社會化、市場化，將促使氣象服務主體積極、主動地研究市場、研究用戶需求，有助于改善氣象服務在組織形式、運行機制和管理方式等方面還不適應市場經濟發展需求的地方，從而建立適合我國國情的、充滿活力的氣象信息服務市場體系，這必將帶來氣象信息傳播主體的變革。發展氣象信息傳播第二價值鏈成為氣象信息服務社會化、市場化的必然選擇。

(二)法律上放開市場

即順應改革發展形勢，從法律法規上為氣象信息傳播的第二價值鏈的發展和壯大創造必要條件?，F有的有關氣象信息傳播的法律法規與媒介融合背景下的氣象信息傳播不相適應，氣象信息傳播立法迫在眉睫。自2000年1月1日起開始實施的《氣象法》規定，“國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一制度”，“其他任何組織或者個人不得向社會公眾氣象預報和災害性天氣警報”。但根據2011年中國氣象局政策法規司組織的氣象信息傳播調研顯示，目前很多移動通信、互聯網站和電子顯示屏等未經氣象主管機構許可、授權或備案而進行傳播的氣象信息，大多或來源與時間不明，或轉載自國外氣象服務網站。這一現象的產生與傳統氣象信息發展滯后、新媒體監管難度大等客觀因素密切相關，但其更深層次的原因還在于氣象信息服務管理不到位，相關法律法規不健全。隨著氣象服務社會化與市場化的深入推進，這些問題將更加突顯。因此，亟須將氣象信息傳播立法提上議事日程。比較符合實際的做法為以法律保留原則為基礎，加強氣象信息傳播立法，實行氣象信息傳播服務市場準入制。由于氣象信息服務涉及面廣，與社會經濟發展和廣大人民群眾的福祉、安康密切相關，因此，建議對氣象信息服務的管理上升到國家立法的高度，即對《氣象法》進行修訂，以建立氣象信息服務的總法則。在氣象信息傳播第二價值鏈構建的立法建設中，應明確法律保留原則，采取市場準入制，將開放與否的決定權授以氣象主管機構［5］。準入制內容包括:氣象信息服務行業準入許可管理辦法、氣象信息服務從業資格管理辦法、氣象信息服務監督管理辦法、氣象資料供應管理辦法等。同時，要建立界限明晰的責任邊界，確保氣象信息傳播的公共性。氣象信息傳播第二價值鏈的構建是以氣象部門原承擔的部分任務為轉移的，但是這種轉移應以不破壞公正性為基本原則。要建立健康、完善的氣象信息傳播第二價值鏈，必要前提是對氣象信息的“公共性”進行深入研究，必須進一步明確氣象服務市場的開放領域，進一步建立和完善基本氣象資料和產品開放共享的政策制度，進一步加大氣象資料和產品的社會共享力度。要劃清氣象主管機構與氣象信息傳播第二價值鏈的責任邊界?？傊晟茪庀笮畔鞑シǎ瑸闃嫿ǖ诙r值鏈創建良好的法制環境。其關鍵就是要高度重視法律關系的研究，要建立平等主體地位的法律關系。不能用政治事業、國家利益思維以及行政權力本位的觀念來構筑行政法律關系，各主體之間通過公法或私法甚至其他合作方式完成氣象信息傳播都有可能。如果以“權力”而不是“權利”為核心來設計氣象主管機構與氣象信息傳播機構之間的關系，基于這種原則創制的“氣象信息傳播法”將會故步自封，將會導致氣象信息傳播第二價值鏈要么違法、要么混亂的尷尬。

(三)體制上培育市場

即建立國家、地方、社會相互結合、相互補充的“三足鼎立”的氣象事業發展新格局。要加強主管機構的主導、推進、管理與支撐作用。作為氣象主管機構的中國氣象局，是新型格局劃分與推進的重要管理機構。氣象主管機構要解放思想、轉變觀念，要明確發展思路、發展方向與推進目標。要為新型氣象服務體系的建立與發展做好頂層設計，發揮好主管機構的主導與引領作用。氣象部門各級信息服務機構作為第二價值鏈主體，要大膽探索、做好轉型、錘煉競爭力，占據主體地位，真正成為氣象信息服務航母。氣象信息服務機構要盡早實現與氣象主管機構的“斷奶”，要借鑒企業發展的經營模式，關注并研究氣象產業“微笑曲線”的兩端，對其高附加值區域增加必要的投入。具體來說，就是在科技研發端，應不斷推出創新型氣象信息傳播服務產品。在市場端則要針對和瞄準物聯網等新興服務產業，建立相應的市場培育機制，培養氣象信息傳播品牌，產生品牌效應。由于區域與地域的關系，省級及以下氣象信息服務機構，在氣象服務市場化過程中，面對的用戶更具體、更直接，遇到的競爭與壓力會更大，提高自身能力是生存下去的關鍵力量。要著力探索組建省級氣象部門多功能氣象服務中心，著力構建現代氣象傳媒體系，尋求精細化、廣覆蓋的突破口。要逐步扶持、培育社會氣象服務機構。我國商業氣象服務尚處于起步階段，氣象主管機構要將其作為氣象事業的重要補充，給予必要的政策、信息、人力甚至財力方面的扶持。逐步構建起商業氣象服務體系，包括氣象信息供應商、專業氣象公司、媒體氣象公司(集團)和氣象增值服務機構，從而共同組成、相互補充，形成完善的氣象信息傳播第二價值鏈。此外，還應建立氣象愛好者協會，正確引導、合理監管使之成為氣象信息傳播的有效補充。

(四)制度上規范市場

氣象服務市場要建立有序、有利于規范行為而又有利于競爭的市場規則，基本原則是保護消費者權利與促進競爭。氣象信息傳播第二價值鏈中的消費者權益保護，與普通經濟中的消費者權益保護不盡相同，它實際上是由國家擔保責任所引申出來的概念。消費者權利涵蓋了對氣象信息的利用與氣象服務質量的確保等各項內容。因此，氣象主管機構要履行普及服務的義務，目的在于保護公民對氣象信息的知情權，既要對價格進行管制，使業者以略高于邊際成本的價格提供服務，又要對弱勢群體，采取措施，使其能以低于市場的價格得享服務。氣象信息屬于可競爭但與公共利益有密切關聯的領域，政府部門應通過有效的規制手段，消減不良競爭引發的負面效應，使市場得以維持公平競爭狀態。這些規制手段包括準入規制、價格規制、質量規制、環境規制等［6］。

1．準入規制，對氣象信息傳播機構的進入資質實行嚴格控制。避免重復建設、過度競爭，進而導致第二價值鏈的斷裂或不可持續性發展問題;同時，通過法律手段克服因氣象信息主體的“唯一性”而導致的缺乏競爭、活力不足的負面效應。準入規制主要通過發放許可證的方式來實現。

2．價格規制。價格規制是關乎普及服務能否實現的先決因素，也是氣象信息傳播機構能否健康發展的關鍵所在。目前，在國際上有兩種影響較大且具代表性的價格規制模式:美國的最低回報率模式與英國的最高限價模式。這兩種管制模式并沒有本質上的優劣之分，都是立足于本國背景的有效選擇。因此，我國氣象信息傳播價格規制的建立還有待在實踐中進一步去探索與完善。

3．質量規制。質量規制是消費者權益保護的重要內容，其重要性僅次于價格規制。為使質量規制得以有效執行，需要建立全方位的質量審核標準。包括對違反質量標準的處罰。也就是要對氣象信息準確性、真實性進行嚴格監管;建立對消費者的賠償機制，我國氣象信息傳播由于傳播對象的特殊性，尚未建立起消費者賠償機制，但對因責任原因造成的損失，可以嘗試逐步建立相關賠償機制。

綜上所述，我國氣象信息第二價值鏈的悄然興起，改變和沖擊著我國氣象信息傳播與服務格局，其所面臨的困局，必須從戰略與戰術相結合的高度予以解決。從戰略上說，推進我國氣象信息傳播第二價值鏈的發展，必須高度重視全面深化改革中市場在資源配置中所起的決定性的作用，同時也要更好地發揮政府的作用，充分認清氣象信息傳播第二價值鏈的構建必將成為深化氣象信息傳播改革的大勢所趨［7］。從戰術上說，要順應改革發展形勢，從法律法規上為氣象信息傳播第二價值鏈的發展壯大創造條件;要從體制上培育市場，建立國家、地方、社會相互結合、相互補充的“三足鼎立”的氣象事業發展新格局;要從制度上規范市場，建立氣象服務市場有序、有利于規范行為而又有利于競爭的市場規則。

［參考文獻］

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［7］劉立成．中國氣象傳播現代化的基本要素與表現特征［J］．學術交流，2017，(7):211－216．

作者：李丹1；劉立成2 單位：1．中國氣象局，2．平頂山學院