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一、開展政策績(jī)效審計(jì)的意義

（一）政策績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的使命要求

審計(jì)產(chǎn)生于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)中維系受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的一種制度安排，其價(jià)值取向就是促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的切實(shí)有效履行，對(duì)受托責(zé)任人的責(zé)任履行過程進(jìn)行監(jiān)督。政策績(jī)效審計(jì)是專門對(duì)政策制定執(zhí)行情況的監(jiān)督，兼顧“問責(zé)”和“問效”。通過法定手段獲取必要的相關(guān)資料、專業(yè)審計(jì)人員的分析判斷和基于政府內(nèi)部暢通的反饋機(jī)制，對(duì)政策的制定、實(shí)施的全過程以及責(zé)任人進(jìn)行全方位進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)政策制定和實(shí)施中的內(nèi)在需求，從宏觀角度提出完善建議，有效地防止權(quán)力腐化。

（二）政策績(jī)效審計(jì)是保障政策執(zhí)行的重要手段

現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)之一是為宏觀管理服務(wù)，國(guó)家審計(jì)的職能決定審計(jì)可以成為政府宏觀調(diào)控行為的決策信息提供者和政策效益的監(jiān)督者。政策績(jī)效審計(jì)可以對(duì)宏觀管理政策的執(zhí)行情況進(jìn)行反饋和后評(píng)估，提高整體經(jīng)濟(jì)效益，并對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)管理及時(shí)提供預(yù)警信息。相關(guān)審計(jì)結(jié)果可以直觀反映政策執(zhí)行是否在對(duì)政策充分理解的情況下做出，執(zhí)行是否有出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的情況，以及出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的原因等，使得政策的執(zhí)行者對(duì)政策本身、對(duì)整體社會(huì)環(huán)境與政治系統(tǒng)的影響得到較為完整與理性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)建立對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化政策執(zhí)行人員的責(zé)任感，促使其提高自身業(yè)務(wù)能力，整體上使政策水平不斷得到提高。政策績(jī)效審計(jì)是檢驗(yàn)政策質(zhì)量的有效方法政策的制定往往帶有超前性，是政策制定者根據(jù)對(duì)未來的預(yù)測(cè)而做出的。為了讓政策達(dá)到預(yù)期的效果，政府有必要在政策執(zhí)行后根據(jù)政策執(zhí)行的實(shí)際情況來決定該政策是延續(xù)、修正還是終結(jié)，同時(shí)這種政策評(píng)估也為重新確立政策目標(biāo)、制定新政策提供必要的前提。政策績(jī)效審計(jì)通過運(yùn)用成本利益分析法和成本效能分析法，對(duì)政策情況進(jìn)行科學(xué)分析，從定性與定量的角度對(duì)政策的效果、效益和效率進(jìn)行闡述，確認(rèn)政策的特點(diǎn)、優(yōu)點(diǎn)與缺陷，避免對(duì)政策質(zhì)量的主觀臆斷，從而幫助政府決策層對(duì)政策作出必要的處置。

二、政策績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)

最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在其《審計(jì)準(zhǔn)則》中指出，績(jī)效審計(jì)可以對(duì)政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行等相應(yīng)行為進(jìn)行檢查，評(píng)估這些政策的結(jié)果，并且可能還會(huì)對(duì)決策所依賴的信息的充分性進(jìn)行檢查。政策績(jī)效審計(jì)的本質(zhì)是以促進(jìn)政策的落實(shí)和對(duì)政策的改進(jìn)完善為目標(biāo)，對(duì)政策績(jī)效責(zé)任履行情況作出檢查和評(píng)價(jià)。政策績(jī)效審計(jì)具有如下特點(diǎn)：時(shí)效性。在第一時(shí)間跟進(jìn)政府關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)政策問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、普遍性問題，邊審計(jì)、邊整改、邊完善，在過程中發(fā)現(xiàn)，在過程中糾正，在過程中完善，使政策制定和執(zhí)行中的問題能夠及時(shí)得到有效解決。持續(xù)性。事前介入、始終督查，滲透于政策制定、執(zhí)行、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過對(duì)政策的過程式審計(jì)，在促使政策持續(xù)完善的基礎(chǔ)上，審計(jì)目標(biāo)層層遞進(jìn)，促進(jìn)制度不斷完善，管理更加規(guī)范，政策績(jī)效審計(jì)的效應(yīng)持續(xù)體現(xiàn)。針對(duì)性。從專業(yè)的角度出發(fā)，有選擇地關(guān)注、突出重點(diǎn)，在項(xiàng)目的選擇上，注意針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的趨勢(shì)、針對(duì)各級(jí)黨委政府關(guān)注的問題、矛盾漏洞較大的問題、可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)等確立政策績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，從而提出具有針對(duì)性、可行性的建議。促進(jìn)性。在迅速揭露和查處問題的基礎(chǔ)上，分析問題產(chǎn)生的主客觀、內(nèi)外部、歷史和現(xiàn)實(shí)等方面的原因及其有可能產(chǎn)生的后果，提出從源頭上根本解決問題的意見和建議，促進(jìn)問題的解決，使政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用大大提升。

三、政策績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)被審計(jì)對(duì)象的評(píng)價(jià)是績(jī)效監(jiān)督成果的體現(xiàn)，建立完善的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、利用適當(dāng)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)來分析和說明情況，是開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的重要手段。政府政策的制定和實(shí)施，是以社會(huì)的、政治的和經(jīng)濟(jì)的綜合效益為標(biāo)志，因此政策績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅要反映經(jīng)濟(jì)效益，也要重視和反映社會(huì)效益；圍繞政策的制定、執(zhí)行、結(jié)果各個(gè)階段，需要做到強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和參考標(biāo)準(zhǔn)、定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。因此，在建立和使用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足如下原則：

一是客觀公正原則。所采用的資料、數(shù)據(jù)必須是真實(shí)、可靠的，建立在對(duì)政策及其相關(guān)活動(dòng)真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)核實(shí)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確反映審計(jì)項(xiàng)目的需求，揭示被審計(jì)單位和被審計(jì)對(duì)象的效益情況。

二是成本效益原則。在設(shè)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮審計(jì)成本與效益，選取指標(biāo)時(shí)要考慮其成本與收益，若取得成本大于收益可以考慮是否有合適的替代指標(biāo)。特別是在政策績(jī)效審計(jì)開展的初始階段，缺乏大量的系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，要根據(jù)項(xiàng)目的目標(biāo)建立適宜的標(biāo)準(zhǔn)。

三是全面完整原則。在設(shè)計(jì)和選用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要從審計(jì)事項(xiàng)的實(shí)際出發(fā)，全面考慮，在內(nèi)容上涵蓋經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、人文各個(gè)方面，同時(shí)兼顧到地區(qū)、行業(yè)的差別，從而全面反映政策的綜合績(jī)效情況。

四是重要性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)具有一定的引導(dǎo)性，政策績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)受成本效益原則的約束，不同的指標(biāo)反映不同的側(cè)面與內(nèi)容，所以對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)要在全面完整的基礎(chǔ)上體現(xiàn)和突出重要性。五是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。

一方面由于政府不同階段的工作重點(diǎn)不同，績(jī)效審計(jì)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)會(huì)發(fā)生變化；另一方面政府的管理水平不斷提升、管理手段不斷進(jìn)步，政策績(jī)效審計(jì)的范圍、內(nèi)容不斷豐富，要求審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的、可擴(kuò)充的。

四、政策績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容要點(diǎn)

開展政策績(jī)效審計(jì),就是要從國(guó)家審計(jì)的視角出發(fā)，針對(duì)政策制定本身的合理性、政策運(yùn)行過程的效率性、政策執(zhí)行結(jié)果的效果性、政策執(zhí)行外部效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性，廣泛搜集相關(guān)資料，深入進(jìn)行調(diào)查了解，從不同層面、不同角度對(duì)其進(jìn)行對(duì)比、分析和評(píng)價(jià),得出綜合性的結(jié)論。

（一）把握政策制定的合理性

基于對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以及對(duì)審計(jì)關(guān)注的政策本身的準(zhǔn)確把握,在調(diào)查了解和總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，作出審計(jì)評(píng)價(jià)。政策制定的合理性包括兩個(gè)層次。一是政策的合法性。法律在國(guó)家事務(wù)和社會(huì)生活中具有至高無上的地位，依法決策與依法行政是政府的基本準(zhǔn)則，因此任何一項(xiàng)政策制定應(yīng)當(dāng)遵循的前提是與國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)的要求相符合，合法性成為政策績(jī)效審計(jì)中首要關(guān)注的內(nèi)容。二是政策自身的合理性。政策的目標(biāo)是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。因此，要關(guān)注政策的制定是否做到以國(guó)家和廣大人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為根本出發(fā)點(diǎn)，區(qū)域的、行業(yè)的、部門的利益是否服從于國(guó)家和人民的利益。此外，同質(zhì)的政策之間不能相互矛盾、相互干擾，形成不必要的政策成本，要開展政策對(duì)比、關(guān)注不同的政策之間是否做到了相互協(xié)調(diào)一致。

（二）把握政策運(yùn)行過程的效率性

基于取得預(yù)定政策效果所耗費(fèi)的政策資源的數(shù)量，即對(duì)政策投入與產(chǎn)出的分析，對(duì)政策運(yùn)行效率作出審計(jì)評(píng)價(jià)。政策投入是從列入議事日程到制定、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要投入大量的人力、物力、財(cái)力和信息等資源。政策出臺(tái)前的調(diào)研、方案提出與論證、征求意見、試行等各個(gè)階段均需配備足夠數(shù)量和質(zhì)量的人員、機(jī)構(gòu)、時(shí)間,以及為保證政策的順利實(shí)施所支付的保障資金和補(bǔ)償費(fèi)用。政策產(chǎn)出是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及政策執(zhí)行對(duì)外部帶來的各種影響。審計(jì)時(shí)，對(duì)政策運(yùn)行時(shí)的投入與產(chǎn)出進(jìn)行對(duì)比，并評(píng)估是否以最小的政策成本產(chǎn)生了最大的政策效益。

（三）把握政策執(zhí)行結(jié)果的效果性

基于政策執(zhí)行的結(jié)果是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，以及政策執(zhí)行前后產(chǎn)生社會(huì)影響的對(duì)比，作出審計(jì)評(píng)價(jià)。政策執(zhí)行的效果是政策實(shí)施后所產(chǎn)生的各種影響與結(jié)果，是評(píng)價(jià)政策成功與否的重要標(biāo)志。審計(jì)時(shí)，把政策制定時(shí)確定的目標(biāo)與政策執(zhí)行后的結(jié)果進(jìn)行比較，如果一項(xiàng)政策在實(shí)施后的合理時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)、達(dá)到了預(yù)期的效果,就說明該項(xiàng)政策是成功的，反之則說明該項(xiàng)政策至少存在某方面缺陷。此外，關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果相較政策執(zhí)行前對(duì)社會(huì)整體產(chǎn)生的影響，從更廣的視角綜合考慮政策執(zhí)行結(jié)果的效果性。

（四）把握政策執(zhí)行外部效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性

政策實(shí)施后必然會(huì)產(chǎn)生超出政策制定者預(yù)期目標(biāo)和期望之外的其他影響結(jié)果，在開展政策績(jī)效審計(jì)時(shí)，同樣需要對(duì)這些方面加以考察和評(píng)價(jià)。一是政策產(chǎn)生的社會(huì)影響，了解政策實(shí)施是否以及在多大程度上產(chǎn)生了改善和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的影響；二是政策所體現(xiàn)的公平、公正性，對(duì)政策所涉及的不同利益群體的收益與成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析,評(píng)估政策成本和收益在社會(huì)不同群體和階層之間分配的公平程度；三是政策的公眾認(rèn)可度，調(diào)查了解公眾對(duì)政策的反應(yīng)和看法，作為促進(jìn)政策制定過程規(guī)范化和科學(xué)化的重要途徑。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)建立科學(xué)、規(guī)范、制度化、系統(tǒng)化的政策績(jī)效審計(jì)機(jī)制是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)高效的工作，通過對(duì)政策制定、執(zhí)行和效果的全過程審計(jì)，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能與作用，求真務(wù)實(shí)、除舊布新，充分實(shí)現(xiàn)審計(jì)的預(yù)防價(jià)值、建設(shè)作用和監(jiān)督評(píng)價(jià)功能。

作者：周星伶單位：上海市徐匯區(qū)審計(jì)局