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建設項目跟蹤審計可以有效克服傳統(tǒng)審計中的滯后性、片面性和被動性等缺陷。

傳統(tǒng)審計通過事后介入的方式發(fā)現(xiàn)問題、追究責任,存在嚴重的滯后性和被動性。首先,傳統(tǒng)審計工作往往在建設項目已竣工驗收后才開始,帶有嚴重的滯后性,一方面審計人員無法還原現(xiàn)場,加強對施工、驗收和結(jié)算等各個環(huán)節(jié)的詳細了解,從而使得許多隱蔽工程無法發(fā)現(xiàn);另一方面,一些業(yè)主及施工單位為防止問題被披露,經(jīng)常采取事后補程序、做假賬等方法阻礙審計工作的開展,使得現(xiàn)場調(diào)查取證工作難以深入。而跟蹤審計通過及時介入項目建設的各個階段,變事后審計為事前、事中審計,從而改變審計的時效性,提高審計效果。其次,傳統(tǒng)審計范圍主要包括施工和竣工決算兩個階段,具有相當?shù)钠嫘浴６檶徲?可以全面反映出建設項目決策、設計、招投標、施工、預決算、結(jié)算等各個階段的實際情況,消除整個項目建設過程可能出現(xiàn)的監(jiān)督盲區(qū)。再次,傳統(tǒng)審計只是在結(jié)果發(fā)生后才提出整改意見,追究相應責任,在管理上存在極大的被動性。而跟蹤審計可以及時發(fā)揮其對權(quán)力運行的監(jiān)督和約束機能,充分發(fā)揮審計的防御性和建設性作用。

建設項目跟蹤審計可以積極拓展現(xiàn)代審計功能。隨著國家經(jīng)濟、文化、技術(shù)的發(fā)展,社會管理出現(xiàn)了極大的變革,審計功能在內(nèi)涵與外延上也發(fā)生了極大演變和拓展。現(xiàn)代審計包括監(jiān)督、公證、評價、控制、咨詢、管理、簽證、認證八大功能。建設項目跟蹤審計可以在時間和空間上積極拓展審計維度,將審計功能從傳統(tǒng)層次的監(jiān)督領(lǐng)域拓展到更深層次的服務領(lǐng)域,一方面實現(xiàn)對項目建設的有效監(jiān)督與管理;另一方面可以增強與銀行、保險等金融服務機構(gòu)的信用交流,解決項目建設融資等配套服務問題。

建設項目跟蹤審計的基本內(nèi)容

推行跟蹤審計,最基本的動機是期望解決事后審計的弱效性問題。建設項目管理實踐表明,影響項目建設目標實現(xiàn)的根本要素是前期決策、工程設計、招標投標及合同管理等相關(guān)工作。由于受諸多要素的影響,多年來,我們一直把建設項目審計的重點放在了項目的實施階段,忽視了上述關(guān)鍵控制點。就此而言,開展跟蹤審計,核心要義是解決審計內(nèi)容的延伸問題。因此根據(jù)項目建設的客觀運作規(guī)律,綜合考量審計對象的主客觀風險因素,可以將建設項目跟蹤審計的具體內(nèi)容概括為前期決策審計、前期準備審計、項目實施審計和項目驗收審計等。

(一)前期決策審計。“重視項目前期決策工作,規(guī)范決策程序,提高決策的科學性和可行性”已經(jīng)成為建設項目管理和控制的核心主題。按照國家相關(guān)規(guī)定要求,大中型投資項目決策的程序主要為:投資機會研究,編制項目建議書,可行性研究,項目評估,項目決策審批。項目前期決策審計的具體內(nèi)容包括:(1)審核建設項目的申請、批準、投資和管理是否有相應的管理規(guī)范;(2)審核建設項目的可行性研究在經(jīng)濟上和技術(shù)上是否存在合理的客觀基礎(chǔ);(3)審核建設項目的前期管理是否按照相應的規(guī)定和程序操作;(4)審核預期投資收益是否可以依據(jù)建設項目的可行性研究報告及其客觀基礎(chǔ)進行綜合評估。

(二)前期準備審計。按一般意義上的理解,前期決策屬于前期準備的范疇,因此這里的前期準備僅作狹義理解,即主要包括初步設計及概算、環(huán)境評估及許可、建設規(guī)劃、用地批準、施工許可、消防許可、項目設計;施工、監(jiān)理、招投標、簽訂各項經(jīng)濟合同等內(nèi)容。項目前期準備審計的具體內(nèi)容包括:(1)審核初步設計概算的編制依據(jù)、編制深度、編制范圍、工程量計算、計價指標、工程費用及其他費用等有關(guān)內(nèi)容是否充分、完整、合理、合法;(2)審核基本建設程序的執(zhí)行是否到位,政府規(guī)劃、批復及許可文件是否齊全、有效;(3)審核是否按規(guī)定的方式選擇勘察、設計、監(jiān)理單位,有關(guān)單位是否有相應的資質(zhì),設計文件內(nèi)容是否準確,設計質(zhì)量是否可靠等;(4)審核招標與評標過程是否合法合規(guī),招標文件和工程量清單是否規(guī)范完整、科學合理;(5)審核建設項目涉及的各項合同是否完備,合同簽訂是否合法、合規(guī),合同內(nèi)容是否明確具體;(6)審核建設項目資金來源及儲存是否合規(guī),后續(xù)資金是否落實,前期工程支出是否真實、合法、合規(guī)。

(三)項目實施審計。項目實施是項目建設的核心部分,因此也是建設項目跟蹤審計的重點部分,這里的實施審計是指從項目開工建設至項目竣工決算之前,對建設項目有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性進行的審計。具體內(nèi)容包括:(1)審核設計、概算、合同等執(zhí)行情況是否到位,即工程質(zhì)量、進度和投資目標是否得到有效控制,物資采購供應是否滿足進度要求,工程計量支付是否按照合同文件進行;(2)審核項目建設各參與各方是否根據(jù)法律規(guī)定、合同約定及內(nèi)部規(guī)范要求認真履行各自的職責,是否建立了健全的內(nèi)控制度并有效執(zhí)行,各主體間是否形成了相互配合相互制約的管理機制,工程施工過程中是否能夠確保各環(huán)節(jié)的暢通;(3)審核工程計量是否真實完善,工程變更和簽證審批是否依照既定程序執(zhí)行,工程索賠是否遵守法律法規(guī)和合同文件,建設資金的使用是否經(jīng)濟、合理等等。

(四)項目驗收審計。這里的項目驗收包括工程竣工決算,交付項目的鑒定與評估,驗收文件的簽署等。跟蹤審計的具體內(nèi)容包括:(1)審查工程竣工決算編報是否及時、正確、完整?？⒐Q算報表數(shù)據(jù)是否真實,各表之間的勾稽關(guān)系是否正確;(2)審查建設工程投資的真實性、完整性、正確性、合法性,竣工圖紙及相關(guān)資料與實物是否一致,工程結(jié)算是否準確;(3)審查待攤投資是否真實、合法,有無套取擠占工程投資支出;(4)審查建設項目交付的使用資產(chǎn)是否符合要求、是否辦理了驗收手續(xù);(5)審查建設項目的投資效益是否符合既定目標和預期,綜合評價建設項目投資決策的有效性、經(jīng)濟性,分析各個階段存在的問題和取得的成效,分析投資效益實際變動情況及其影響因素。

建設項目跟蹤審計的具體應用

建設項目跟蹤審計的目標是從經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三個角度對投資項目進行綜合評價,通過事前、事中和事后的有效控制,積極防范管理風險、提升管理能力、提高管理績效。作者所在單位——嘉興市現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展投資集團有限公司(簡稱:嘉服集團),為嘉興市屬大中型國資運營企業(yè),承擔著港口碼頭、軍民合用機場等大量經(jīng)營性和公益性建設項目的投資、開發(fā)、運行和管理職責,其對建設項目跟蹤審計的具體應用存在著積極的實踐意義。

(一)建立健全的內(nèi)部審計制度,選擇恰當?shù)膶徲嫿M織方法。嘉服集團所有建設項目均由所屬承資企業(yè)具體實施,對此集團公司一方面積極依托外部中介審計組織,嚴格按照國家的法律法規(guī),規(guī)范實施項目跟蹤審計工作;如嘉興港獨山糧食碼頭項目的建設除嚴格按照法規(guī)、條例和制度規(guī)范執(zhí)行外,采用了聘請外部中介審計力量進行過程監(jiān)督,以確保工程建設安全、廉潔、高效。具體做法上采取了由集團公司投資、財務、審計、紀檢等部門組成的效能監(jiān)察組成員與國資委財務總監(jiān)共同參與選聘中介機構(gòu),依據(jù)選聘標準審查、評價中介機構(gòu)提交的工作計劃書,按照“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的原則,最終聘請了外部第三方中介審計機構(gòu)—嘉興市中誠建設投資咨詢有限公司進行全程監(jiān)督審計。

另一方面不斷加強和完善內(nèi)部審計制度建設,健全集團系統(tǒng)內(nèi)部的審計組織架構(gòu),強化業(yè)務知識培訓教育和內(nèi)控審計管理工作。在外部中介審計組織跟蹤審計的基礎(chǔ)上,針對項目工程的每項費用支出,根據(jù)項目總體規(guī)模和單筆支出限額,實行不同級別的財務聯(lián)簽;聯(lián)簽權(quán)限涉及財務、審計、投資和紀檢等多個職能部門。除定期接受外部審計機構(gòu)進行獨立審計外,集團公司還在每個所屬承資企業(yè)配置內(nèi)審員,不定期地組織他們對各承資企業(yè)的建設項目進行交叉審計。健全的內(nèi)控制度和內(nèi)外結(jié)合、交叉審計的組織方法使得建設項目跟蹤審計能充分發(fā)揮3E作用,實現(xiàn)項目建設中的權(quán)力制衡,從源頭上防止了工程腐敗的發(fā)生。

(二)拓展內(nèi)部審計機構(gòu)及審計人員的職能定位。一般的內(nèi)部審計職能主要包括以監(jiān)督為目的的財務收支審計和以考核為目的的經(jīng)濟責任審計。建設項目跟蹤審計延伸了內(nèi)部審計職能,包括以目標實現(xiàn)為目的的經(jīng)濟效益審計、以增加價值和控制風險為目的的風險評估審計。嘉服集團對內(nèi)審機構(gòu)與人員的職能定位主要包括以下基本內(nèi)容:(1)在建設項目跟蹤審計中保持其專業(yè)性,為項目建設及時提供專業(yè)咨詢和合理化建議,避免審計僵化、照搬照套審計理論;(2)在建設項目跟蹤審計中保持獨立性,不插手項目建設的具體事務,保持“旁觀者”的清醒頭腦,跟蹤審計時積極做好現(xiàn)場取證,避免審計空洞、局限于紙質(zhì)材料;(3)在建設項目跟蹤審計中保持主動性,要深刻理解項目建設目標,積極主動搜集信息,掌握各種動態(tài)變化因素,避免審計被動、拘泥于既往狀態(tài)。跟蹤審計職能的轉(zhuǎn)變提升了建設項目的管理效益,一方面加強了現(xiàn)場管理,增強項目參與單位的責任意識,消除項目建設的安全隱患;另一方面提高了工作效率,密切了相關(guān)部門的合作,降低了工程成本,化解了建設過程中的經(jīng)濟風險。

(三)選擇合適的跟蹤審計模式。審計模式又稱審計取證模式,基本分為三個演變階段:賬目基礎(chǔ)審計階段、制度基礎(chǔ)審計階段和風險基礎(chǔ)審計階段。企業(yè)應根據(jù)其自身業(yè)務規(guī)模水平、內(nèi)部制度完善程度選擇合適的跟蹤審計模式。嘉服集團作為嘉興市屬國企經(jīng)營管理更多地依靠健全、完善的內(nèi)部控制制度,因此建設項目跟蹤審計選擇以制度基礎(chǔ)審計為主,風險導向?qū)徲嫗檩o的混合審計模式。這種審計模式的選擇在實際運行中,極大地降低了審計風險,提高了審計效率,增強了審計效果。從集團公司所屬的嘉興港獨山糧食碼頭項目、上港獨山多功能碼頭項目、到目前的嘉興軍民合用機場改擴建項目,均實施了建設項目跟蹤審計工作措施,取得了非常明顯的審計效果。特別是上港獨山多功能碼頭項目跟蹤審計工作的引入,委托了平湖市審計局負責對該項目進行跟蹤審價決算;從跟蹤審價決算結(jié)果來看,清基清淤項目送審價為629.9927萬元,審核后為309.3133萬元,工程費用核減量達到了50.9%;圍堰吹沙項目送審價為1777.8391萬元,審核后為1369.5035萬元,工程費用核減量達到了22.97%,既避免了重大工程項目沒有經(jīng)過招投標進行施工的違規(guī)行為,大大節(jié)約了嘉興地方國資公司建設項目的支出成本。

(四)把握跟蹤審計的介入時機。建設項目跟蹤審計根據(jù)介入時機的不同分為全過程跟蹤審計和階段性跟蹤審計。前者是指審計機構(gòu)及人員全程跟蹤建設程序,有計劃地從建設項目的立項、可行性研究、設計、征地拆遷、招投標、合同簽訂、工程價款結(jié)算、竣工驗收直至項目投產(chǎn)或使用進行審計監(jiān)督;后者是指審計機構(gòu)及人員根據(jù)工程項目進展情況,從某個階段開始,甚至可以從某階段的某個環(huán)節(jié)介入進行審計監(jiān)督。嘉服集團根據(jù)建設項目的不同情況,綜合考慮審計風險水平和審計效益,采取不同的跟蹤審計方式:(1)投資規(guī)模特別巨大、工程復雜的項目建設,審計從前期決策就開始介入,內(nèi)部審計人員通過列席黨政聯(lián)席會議,參與項目前期投資決策;(2)投資規(guī)模巨大、工程相對復雜的項目建設,跟蹤審計從開工時開始介入,跟蹤整個施工過程,直至竣工驗收;(3)投資規(guī)模較大,工程并不復雜的,審計從設計之后開始介入,跟蹤審計概算的執(zhí)行情況;(4)投資規(guī)模一般、工程簡單,審計從施工合同簽訂后開始介入,跟蹤合同的履行情況。這種跟蹤審計介入時機的選擇方式體現(xiàn)了審計工作的實際要求,堅持了“突出重點、量力而行、明確責任、防范風險”的原則,又將跟蹤審計與效益審計、跟蹤審計與專項資金審計等結(jié)合在一起,真實地反映工程建設全貌,為管理決策提供依據(jù)。

(五)建立跟蹤審計的質(zhì)量保證體系。實施跟蹤審計后,審計的內(nèi)容大大超出了傳統(tǒng)結(jié)算審計的范圍。由于審計人員大多畢業(yè)于財務或經(jīng)濟專業(yè),受其業(yè)務能力和專業(yè)構(gòu)成的限制,難以保證建設項目跟蹤審計的質(zhì)量。集團公司通過建設項目專業(yè)人才的引進、財務人員工程項目的專業(yè)培訓等多種途徑加強了審計隊伍建設,并通過加強內(nèi)部招投標規(guī)范管理、強化財務聯(lián)簽制度等一系列措施,建立起完善的審計質(zhì)量保證體系,以真正發(fā)揮項目建設跟蹤審計工作的優(yōu)越性。

結(jié)束語

建設項目跟蹤審計實踐了總理“跟進”理念和“免疫系統(tǒng)”理論的根本要求,在實踐中已彰顯出極大的優(yōu)越性和廣闊的應用前景。因此,我們應以科學的發(fā)展觀為指導,加強對跟蹤審計的理論研究與探索實踐,使其逐步走入程序化、規(guī)范化和制度化的軌道中。

作者：徐富明單位：嘉興市現(xiàn)代服務業(yè)投資集團有限公司