養老服務供給機制多元化探討范文
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【摘要】我國當前養老市場呈現機構養老、社區養老與居家養老“三足鼎立”的局面，所提供服務也主要聚焦于日常生活照料，運行效率普遍較低；因此，依據市場規律整合養老資源，探索構建“居家—社區—機構”一體化運營、“醫療—養老—文化”相結合的養老模式是未來養老產業發展的必然趨勢。
0引言
2000年我國60歲以上人口占總人口比例已達10.2%，標志著我國正式步入老齡化社會，并且老齡化程度以平均每年0.5個百分點的速度遞增。隨著我國人口老齡化的不斷深入，高齡老人和失能老人也逐年增多。截至2016年底，全國60周歲以上老年人口有2.31億人，占總人口的16.7%，其中失能、部分失能老年人約4000萬人，占老年人口的18.3%，空巢老年人占老年人口的51.3%。且我國80歲及以上高齡人口增加的速度明顯快于老年人口增加的速度[1]，預計到2050年我國高齡老年人口將超過1億人，占我國全部老年人口的1/4[2]。與歐美等發達國家相比我國還同時伴生“快速老齡化”和“未富先老”等問題[3]。世界銀行數據資料顯示，我國老年撫養比也由2000年的10.09%上升到2016年的14.03%，預計到2030年老年人口撫養比將達25%[4]。在這種情況下，如果仍然堅持傳統養老服務供給方式，將很難做到所有老年人都能夠“老有所養”；因此，國家鼓勵社會力量參與到養老服務產業中來，以期改變以國有養老機構為主的傳統格局，增加市場供給，但仍難以滿足日益增長的、日趨多元化的老年人養老服務需求，我國養老產業發展將面臨不可避免的挑戰。本研究主要聚焦于老年人養老服務需求特點，結合不同養老模式分析養老服務的最佳供給機制，以探索養老產業未來發展趨勢。
1傳統養老模式剖析
經過不斷探索與發展，我國已經初步形成了居家養老、社區養老、機構養老并舉的養老模式，不同養老模式提供的養老服務不同。由國家出資提供的養老服務是基礎類的、粗線條的；因此，滿足老年人個性化、多元化養老需求需要借助市場來實現。但要實現養老服務供給與需求均衡發展，在適度擴大供給規模的同時，還要避免供需結構脫節和無效供給，提高資源利用效率，為老年人提供精準、專業、高質量服務，真正實現老年人養、依、為、學、樂、教的“六個老有”需求[5]。
1.1居家養老模式探析
1.1.1居家養老服務定位我國居家養老服務網絡在城市基本實現了全覆蓋，農村居家養老服務也在不斷擴展[6]50-54。居家養老是老年人在家庭成員的供養照料下在家庭范圍內度過晚年的模式，具有與中國傳統孝道文化相契合、額外支出少等特點，能讓老年人舒適自如，是老年人首選的養老模式，在我國目前養老模式中占主導地位。但居家養老模式占比是隨經濟發展和老齡化的深入而動態變化的，社會高齡、失能老人的增多，少子化造成家庭結構的變化，將使得居家養老所占的比例也將逐漸下降。
1.1.2居家養老存在問題我國絕大多數居家養老服務機構存在規模小、服務方式及內容單一、個性化服務短缺、沒有統一標準、需求與供給錯位、動力不足等問題。陳寧指出我國居家養老服務模式借鑒了英國“社區照護”模式，是在“未富先老、未備先老”的整體環境下發展起來并實現了高速擴張，但政府主導下的居家養老服務具有行政壟斷、造血機制不全等先天不足，加之戰略管理專業人才的匱乏，嚴重制約了居家養老服務業的發展[6]。從微觀家庭主體來看，居家養老需具備以下基本條件：其一，有一定的子女數量；其二，子女具有養老的意愿；其三，子女具有養老的能力。很多偶然事件的發生都能讓居家養老成為次優選擇，尤其是老年人自身健康狀況急轉直下、自我照護能力喪失，如果同時伴隨家庭經濟條件、子女時間與精力受限時，居家養老變的困難重重。
1.2社區養老模式探析
1.2.1社區養老服務定位隨著社會和家庭結構的變化，我國家庭的養老功能逐漸削弱，同時社會養老吸納能力又遠遠不足，社區養老成為我國養老的重要方式和依托。這就要求傳統社區及時增加養老服務功能，彌合養老市場需求和供給不匹配的問題。有調查表明，當前以社區為依托提供的養老服務約占7%。社區養老綜合居家養老和機構養老的優勢，既保持了居于家庭的環境又利用了第三方機構的力量，兼具靈活性和專業性。1.2.2社區養老存在的問題目前社區養老的關鍵問題是服務功能缺失或不足。社區養老要求社區具備社會化養老服務功能，設立社區日托所，擁有專業養老護理員。這些護理員通常能夠為社區居家養老的老人提供上門做飯、照料、護理等基礎服務，還需能夠提供醫療保健和心里咨詢等進階服務，甚至能為文化水平較高、要求更廣泛的部分老年人提供文化教育、精神關懷等更高層次需求服務，以此為標準，當前社區養老服務的功能還不健全，服務能力比較低。無論是學界還是政策層面對社區養老護理及照料服務經濟開支的來源尚缺乏統一說法。結合社區養老的功能定位以及服務對象的特點，應采用財政撥款以及個人負擔的方式解決經濟來源問題，使其兼具福利性質，又不缺乏市場自我調節的動力。
1.3機構養老模式探析
1.3.1機構養老模式學者們從不同的角度給出了機構養老的定義，主流觀點認為，機構養老是以社會機構為養老處所，依靠國家、老年人自身或親人資助，由養老機構提供養老照料服務的模式。在我國選擇機構養老的老年人大多為高齡、失能、生活自理能力受限或健康狀況嚴重不佳的老年人?；诜諏ο蟮奶攸c，養老機構又分為：自理型養老機構、助養型養老機構和養護型養老機構。目前我國的養老機構主要有療養院、養老院、托老所、老年護理院、敬老院等，這些養老機構同時具有專業化、社會化和市場化的特征。隨著我國養老事業的發展，養老機構主體也呈現多樣化，按經營性質大致可分為公辦公營、公辦民營和民辦民營3種[7]115-128，進一步可以區分為民政福利性質和商業性質的養老機構。前者主要包括面向“三無”老人等特殊群體開設的民政敬老福利院，后者主要指各種經濟組織開設的商業性養老服務機構，例如社區養老院、老年公寓甚至高端養老地產項目等。民政部公布的資料顯示[8]，截至2016年底，全國各類養老服務機構和設施14萬個，比2015年增長20.7%，其中：注冊登記的養老服務機構2.9萬個，社區養老服務機構和設施3.5萬個，社區互助型養老設施7.6萬個，每千名老年人擁有養老床位31.6張，比2015年增長4.3%。這表明我國機構養老又取得了新進展。
1.3.2機構養老發展瓶頸我國養老服務體系雖然強調“以機構養老為補充”，但在為老年人提供長期照護服務方面，機構養老則是重要的支撐[7]115-128。然而當前公辦和民辦養老機構之間的不公平競爭和不均衡發展是學者們達成的一致共識，公辦養老機構設備先進、設施奢華，但存在選擇性收住、“一床難求”等問題，造成表面上的“資源短缺”現象[9]；民辦機構自我發展動力不足、政策支持力度較弱，甚至出現扶持政策“口惠而實不至”等困境，良性運行困難[10-11]；公建民營養老模式在推進過程中出現功能和目標偏離、資產安全隱患、經營風險預判不足等問題[12]。歸納起來主要表現為：一是缺乏競爭性，導致服務質量偏低，削弱了老年人對養老服務選擇的權利；二是政府提供的養老服務只能反映大多數民眾的需求，服務內容標準化和大眾化，難以滿足個性化養老需求；三是經濟來源單一，運營主體適應市場能力弱；四是在市場逆向選擇的作用下，低齡健康的老年人反而不容易找到合適的養老機構，很多老人需要長時間排隊等待入住公辦養老機構。另外，有調查指出部分養老機構投資者利用國家政策進行套利，嚴重背離了扶持政策的初衷。
2養老模式、養老服務類型與供給機制
不同養老模式所提供的養老服務類型不盡相同，且其供給機制、供給主體也各有特色，如何才能使各層次市場達到供需平衡？又如何才能使老年人獲得與自身需求相適應的養老服務呢？2.1居家養老和社區養老服務供給機制2.1.1居家養老和社區養老服務需求特點居家養老的老年人一般具有低齡、自理能力強等特點，或者不需要養老服務，或者需要少量做飯、照料、護理等基礎服務；并且在我國居家養老的老年人基數大，服務需求總量大，但居家養老以家庭為坐標，較為分散。選擇社區養老的老年人一般年齡介于居家養老和機構養老的老年人之間，有一定的行動能力，需要生活照料、日常護理、醫療保健、文化娛樂等服務，同時在社區養老機構內活動；隨著我國老齡化的深入，這部分老年人的數量逐年增加；因此，建立和完善社區養老服務功能尤為迫切。由此可見，居家和社區養老模式的共同之處是老年人都在社區范圍內活動。
2.1.2居家養老和社區養老服務供給機制選擇居家養老和社區養老的多為具備一定自理能力的老年人，所需服務以輔助性服務為主，比如為居家養老的老年人提供上門清掃服務、協助就醫服務，為社區養老的老年人提供康復理療服務等。居家養老和社區養老主要依托社區，而社區往往存在經濟實力有限、人員配備不足等問題，很難保證為居家老人提供上門服務。因此，政府方面要聚焦于制度設計、引導、資源統籌和監督評估，以稅收、補貼等財政手段調控和分配養老服務資源，同時讓渡經營權，引導社會力量介入養老服務市場。如嘗試確定第三方機構的準入資質，并允許具有資質的機構在一定范圍內提供服務。社區和居家養老服務運營主體要充分發揮規模化經營優勢，降低運營成本?？纱罱ā爸腔劬蛹茵B老服務平臺”，根據每位老人的需求，安裝不同的終端設備，如跌倒報警器、定位器、遠程血壓儀、緊急按鈕等，而機構服務后臺則能夠接收和發出消息、指令，及時解決老年人的困難，甚至可以做到后臺服務人員與老人“面對面”聊天，及時掌握老人的情況，有針對性的提供服務。同時，培訓專業養老服務人員，提供標準化、專業化、多元化服務，以滿足不同年齡、不同層次的老年人養老服務需求。
2.2機構養老服務供給機制
2.2.1機構養老服務特點一般來說，無論公辦還是民辦養老機構，入住的老年人均存在一定的自理能力受限問題；因此，除了少數高端養老項目，養老機構服務范圍主要涉及生活照料、康復護理、醫療護理、精神慰藉、緊急救護等服務。老年人在養老機構長期居住，具有對養護設備設施需求量大、依賴性強、系統性和專業性照護服務要求高等特點。
2.2.2機構養老供給機制相比居家和社區養老服務，機構養老擁有更加雄厚的資金實力和相對豐富的養老資源，提供的服務也更加專業和集中；因此，在養老服務市場引入競爭機制，不僅是政府調節公共資源配置的重要手段，更是激發市場活力的有效途徑。同時，政府還應引導和鼓勵保險公司開發針對性強的養老服務產品，推廣青島、南通等地試運行效果較好的長期護理保險機制，不斷擴大受惠群體，減輕家庭經濟負擔，節約醫療財政支出。2017年12月，民政部并實施了《養老機構服務質量基本規范》，明確了養老機構服務項目、質量要求、管理要求、監督機制等內容，為我國養老機構服務質量標準化管理提供了依據。養老機構運營主體應審時度勢、因地制宜，合理、高效的配備養老服務護理人員，加強專業團隊的建設與管理，配置專業養護設施，考慮將需求量小的服務從第三方服務機構購買，提高養老資源利用效率和服務質量。
3我國未來養老模式發展趨勢
目前，我國養老市場呈現機構養老、社區養老與居家養老“三足鼎立”的局面，所提供服務也主要聚焦于日常生活照料，運行效率普遍較低；因此，依據市場規律整合養老資源，探索構建高效的“居家—社區—機構”一體化養老運營模式，破除離散養老模式下的“碎片化”“低效率”狀態是當前需要亟待解決的難題。在滿足老年人物質生活需要的基礎上，根據老年人群體的個性化養護需求，開發專業化、多元化、深層次的老年人養護產品，將養老與醫療、文化相結合，滿足老年人日益增長的健康需求和精神文化需求是未來養老模式發展的必然趨勢。
3.1民營養老機構將成為發展主體
2013年以來，國務院、民政部等相關部門相繼出臺了《關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》等多項政策措施，鼓勵和支持社會力量進入養老產業，明確規定可以通過股權合作、PPP等多種方式，將社區居家養老服務項目整體打包與民間資本進行合作開發和經營，這無疑為提供養老服務的民營機構帶來前所未有的發展機遇。盡管當前社會力量參與養老服務面臨并軌難、用地難、融資難、運營難、用人難等實際困難[13]，但在政策的支持下，民營機構會不斷攻堅克難，逐步成為我國養老服務發展的主力軍，且其發展趨勢是不可逆轉的。
3.2“居家—社區—機構”養老服務趨于一體化
在我國當前養老服務市場“三足鼎立”的大格局下，政府也鼓勵養老機構服務輻射周邊社區，為周邊社區提供居家和社區養老服務，支持養老資源、專業養護人員在居家、機構和社區之間相互滲透，有效整合養老資金、設施、場所、人力資源等養老資源，實現養老服務運營主體的專業化、社區化及連鎖化，提高運營效率，破解當前養老市場的發展瓶頸，使“居家—社區—機構”養老服務趨于一體化。
3.3“醫療—養老—文化”相結合的發展趨勢
老年人需求呈現多元化趨勢，在滿足基本生活需要的基礎上，整合醫療、養老與文化資源，為老年人提供日常照料、醫療護理、保健教育、文化娛樂、臨終關懷等一系列專業化服務。近年來，國務院及有關部門印發了《關于加快養老服務業的若干意見》《關于促進健康服務業發展的若干意見》《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》等一系列制度，為解決醫養結合問題提供了良好的政策環境，學者們也在醫養結合方面進行了大量研究，為醫養結合實踐提供了理論依據。但是在醫養結合的理論研究和實踐中往往忽略了“文化”對老年人養老的重要性，文化養老主要以滿足老年人精神需求為主要目標，以情感交流和文化娛樂為基本內容，以豐富生活、延年益壽為主要目的，對老年人身心健康具有不可替代的作用，亦是實現健康養老的必然要求；因此，將醫療、養老與文化的交織將是養老服務模式的未來發展之路。
作者：劉志曉1；齊立云2；劉暢3 單位：1.南開大學經濟學院,2.中國郵政研究院，3.蘭州財經大學
