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1《草案》規(guī)定預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)確有必要

《草案》第五十四條的規(guī)定是關(guān)于有毒有害大氣污染物的防治的，對(duì)有毒有害污染物的防治的確需要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的介入。風(fēng)險(xiǎn)(risk)不同于危害(hazard)，危害是有科學(xué)證據(jù)證明損害后果(harm)會(huì)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)是有科學(xué)證據(jù)證明損害后果可能會(huì)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生的危害。以法律規(guī)定預(yù)防危害在我國(guó)環(huán)境法中早已存在，對(duì)危害后果嚴(yán)重或不可逆的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制雖不是我國(guó)環(huán)境法的內(nèi)容，在國(guó)際法以及許多國(guó)家的國(guó)內(nèi)法中已經(jīng)成為常見(jiàn)的做法。有毒有害大氣污染物屬于有毒有害化學(xué)物質(zhì)，許多國(guó)家和地區(qū)都認(rèn)識(shí)到控制化學(xué)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)是十分必要的，例如美國(guó)在1986年就頒布了《化學(xué)品的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指南》，歐盟關(guān)于化學(xué)物風(fēng)險(xiǎn)控制的白皮書要求在2012年前完成約98000種化合物的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［1］。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部在2013年1月《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》中指出:“我國(guó)化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理較為薄弱，法規(guī)制度、監(jiān)督監(jiān)管、基礎(chǔ)能力尚不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求，化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控能力和防控水平亟待提升。加強(qiáng)化學(xué)品環(huán)境管理、防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為‘十二五’環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分，成為新時(shí)期探索環(huán)境保護(hù)新道路、解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康突出環(huán)境問(wèn)題的迫切需要。”［2］

2我國(guó)環(huán)境法未確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則致使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防無(wú)法實(shí)施

2.1風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的發(fā)展與含義風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則最初產(chǎn)生于聯(lián)邦德國(guó)環(huán)境法中的Vorsorgeprinzip(德語(yǔ)，意為“預(yù)防法則”)［3］，至20世紀(jì)70年代中期，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已成為德國(guó)環(huán)境政策的基石，“使具有彈性的、靈活的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的干涉行為具體化”［4］。從20世紀(jì)80年代起，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則逐步為各國(guó)環(huán)境立法廣泛借鑒和使用，被政府用作支持其在處理酸雨、全球變暖和海洋污染等問(wèn)題上所采取強(qiáng)硬政策的合法性的有力依據(jù)。在國(guó)際法中，最先正式引用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的是北大西洋的區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，之后風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的適用范圍不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則發(fā)展成為一項(xiàng)公認(rèn)的國(guó)際環(huán)境法原則，廣泛地適用于生物多樣性保護(hù)、氣候變化控制、海洋污染防治、危險(xiǎn)化學(xué)品控制等國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域［5］。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則陸續(xù)被載入大量的國(guó)際性環(huán)境法律文件后，它的定義多種多樣，版本不一。詹姆斯•西克(JamesE.Hickey)和沃恩•沃克(VennR.Walker)在1995年找出了出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)主要的國(guó)際環(huán)境法律文件中多達(dá)14種的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的定義［6］，帕爾•桑迪(PerSandin)則在1999年的著述中收錄了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則定義的19種版本［7］。國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為可以因這些定義所要表達(dá)的含義的不同，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則簡(jiǎn)單地分為兩類:弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。被認(rèn)為是弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的代表性表述的，分別是《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》與1998年《溫斯布萊德聲明》中的有關(guān)規(guī)定［8］。

在以凱斯•R•孫斯坦為首的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的反對(duì)者們［9］看來(lái)，當(dāng)受到缺乏科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)的威脅時(shí)，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求針對(duì)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)于后果的嚴(yán)重性不做過(guò)高的要求;弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則允許政府在缺乏確實(shí)的科學(xué)證據(jù)時(shí)采取預(yù)防措施，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則則要求政府即使缺乏確實(shí)的科學(xué)證據(jù)也必須采取預(yù)防措施;弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求政府在采取預(yù)防措施前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本－效益分析，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下采取措施預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)則可能是不計(jì)成本的。如果能夠充分理解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的“靈活而有彈性”，我們可以得出這樣的結(jié)論:以上對(duì)于強(qiáng)弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的代表性的表述并沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，除了有無(wú)涉及到舉證責(zé)任轉(zhuǎn)換(shifttheburdenofproof)的問(wèn)題之外。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則共同地分享著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心理念:不能把沒(méi)有科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)作為拒絕采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的藉口。至于風(fēng)險(xiǎn)的后果是否足夠嚴(yán)重、能否修復(fù)，政府是必須還是被允許采取預(yù)防措施，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則給出的答復(fù)可以是彈性和靈活的。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的出現(xiàn)無(wú)非是為了防止風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則過(guò)于絕對(duì)化而采取的自然的修正行為，是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的必然結(jié)果，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在本質(zhì)上與強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是一致的。除了認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的定義混亂、不明確，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的反對(duì)者們還認(rèn)為:為避免不利后果的出現(xiàn)，依照風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則采取預(yù)防措施可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)的喪失;規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行為或決策反而帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則會(huì)助長(zhǎng)貿(mào)易保護(hù)主義;風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則從實(shí)質(zhì)上是反科學(xué)、反技術(shù)、反增長(zhǎng)的。其中，孫斯坦認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的意義不大，卻能夠取得非同一般的影響力并被廣泛地接受為政府規(guī)制行為的指導(dǎo)法則，是由于存在于人類理性與認(rèn)知領(lǐng)域中的偏見(jiàn)(bias)造成的。但是，僅以存在認(rèn)知偏見(jiàn)做為反駁風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則存在的作用和意義的理由是不夠的。首先，認(rèn)知偏見(jiàn)在科學(xué)探索、社會(huì)決策以及個(gè)人判斷方面都發(fā)揮著重要的作用。

認(rèn)知偏見(jiàn)并非都是認(rèn)識(shí)的屏障，有時(shí)它會(huì)成為獲得認(rèn)識(shí)的前提［10］。認(rèn)知偏見(jiàn)不能成為否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的意義的理由。其次，孫斯坦駁斥風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的闡述同樣存在選擇性感知偏見(jiàn)、確認(rèn)性偏見(jiàn)、科學(xué)技術(shù)樂(lè)觀主義、人類中心主義以及社會(huì)多樣性疏漏等認(rèn)知偏見(jiàn)。還有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只能是締約國(guó)決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)參考的一項(xiàng)輔助性的、指導(dǎo)性的原則，名義上被稱作“原則”，實(shí)際上不具有直接的法律約束力［11］。但不可否認(rèn)，在國(guó)際法領(lǐng)域，學(xué)者們普遍認(rèn)同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)成為或是正在成為具有約束力的國(guó)際習(xí)慣法的一個(gè)部分［12］。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的美國(guó)批評(píng)者們經(jīng)常將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則視為“未能根植美國(guó)的歐洲有毒舶來(lái)品”，認(rèn)為在歐洲已經(jīng)普遍成為法律原則的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在美國(guó)不過(guò)是個(gè)法律概念，不具備法律原則的地位［13］。但不容置疑地，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已深切地植入美國(guó)法律，構(gòu)成美國(guó)公眾健康與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中大量行政許可程序的基礎(chǔ)，美國(guó)FDA新藥審查程序既是不計(jì)其數(shù)的例證之一。無(wú)論是在歐盟還是在美國(guó)，現(xiàn)今的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則除針對(duì)環(huán)境問(wèn)題之外還進(jìn)一步擴(kuò)展到了其他的部門法和法律規(guī)制領(lǐng)域，如食品安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、科學(xué)技術(shù)法［14］、人權(quán)法［15］、兒童權(quán)利保護(hù)法［16］等等。與它的靈活性帶來(lái)的適用中的不確定性相比，我們更應(yīng)該看到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的現(xiàn)實(shí)意義和重要作用。

2.2風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未在我國(guó)環(huán)境法中確立令人感到遺憾的是，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并非我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法中的基本原則。究其原因，當(dāng)發(fā)達(dá)國(guó)家以較高的社會(huì)發(fā)展水平擁有在環(huán)境或發(fā)展的問(wèn)題上進(jìn)行選擇的自由，從而得以確立和適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則時(shí)，作為發(fā)展占據(jù)中心與主導(dǎo)位置的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展在某種程度上會(huì)被政府認(rèn)為是更為重要的。雖然我國(guó)簽署了眾多的寫有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的環(huán)境保護(hù)國(guó)際法律文件，如《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《里約宣言》、《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架宣言》以及《生物多樣性公約》等，在國(guó)際法領(lǐng)域充分表達(dá)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的肯定。但是，考察憲法、環(huán)境保護(hù)基本法律以及其他環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并沒(méi)有完成由國(guó)際法向我國(guó)國(guó)內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，不能因此認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已經(jīng)在我國(guó)國(guó)內(nèi)法中確立并適用。當(dāng)然，也有些級(jí)別較低的部門規(guī)章，如2001年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等，做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的有關(guān)規(guī)定?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定:“本條例所稱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全，是指防范農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成的危險(xiǎn)或者潛在風(fēng)險(xiǎn)。”［17］很明顯，該條例不僅對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)危害同時(shí)也對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)給予法律規(guī)制［18］。但是，因其效力級(jí)別較低，不能對(duì)《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法立法起到指導(dǎo)作用。

2.3《草案》預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定無(wú)法真正實(shí)施行政機(jī)構(gòu)如因預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防措施，例如環(huán)境保護(hù)部門為了預(yù)防大氣污染的風(fēng)險(xiǎn)而行使行政裁量權(quán)，令污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)、令城市機(jī)動(dòng)車限行，都會(huì)帶來(lái)公共利益和個(gè)人利益的沖突。以保護(hù)公共利益為由導(dǎo)致個(gè)人利益受損，如果不能適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，這時(shí)就需要行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)較為嚴(yán)格的舉證責(zé)任，證明采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施有確實(shí)的科學(xué)依據(jù)。當(dāng)以存在風(fēng)險(xiǎn)作為理由施行管理措施的時(shí)候，就不能以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素(缺乏科學(xué)上的確實(shí)證據(jù)不能成為拒絕采取預(yù)防措施的藉口)免除行政機(jī)構(gòu)為將要采取的管理措施拿出確實(shí)證據(jù)的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)就意味著由于科學(xué)技術(shù)的不確定性，行政機(jī)構(gòu)是拿不出確實(shí)證據(jù)證明其行為的正當(dāng)性的。也即，即便規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的《草案》順利通過(guò)，成為最新的《大氣污染防治法》最終生效，也無(wú)法依此真正實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理。因此，作者以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未在環(huán)境法中確立為由，反對(duì)《草案》貿(mào)然提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，建議將“風(fēng)險(xiǎn)”改為“危害”。第五十四條第1款:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理”建議改為:“……，公布有毒有害大氣污染物名錄，實(shí)行危害管理”，第五十四條第2款:“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”建議改為“……，排查環(huán)境安全隱患，并采取有效措施防范環(huán)境危害?！?/p>

3環(huán)境法需盡早確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

毋庸置疑地，環(huán)境保護(hù)預(yù)防優(yōu)于治理，這不僅僅是由于兩者成本的考慮，也是因?yàn)閮烧咝Ч牟町悺Ｈ绻h(huán)境保護(hù)僅僅針對(duì)具有確實(shí)科學(xué)證據(jù)的危害，而忽略后果嚴(yán)重的或不可逆的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防將變得毫無(wú)意義。不僅僅是在大氣污染防治方面，在水污染防治、危險(xiǎn)物品管制、固體廢物管理、放射性污染防治、現(xiàn)代生物技術(shù)管制等領(lǐng)域，也都迫切需要提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度，以更為積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。隨著2015年1月1日被認(rèn)為是“歷史上最為嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法”的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施，中國(guó)政府向世人顯示出治理污染、保護(hù)環(huán)境的重大決心。希望在政府持續(xù)加大環(huán)境保護(hù)力度的不久的將來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以被確立為包括環(huán)境法在內(nèi)的多個(gè)部門法中的基本原則從而得到廣泛的適用。

作者：王子燦 單位：華南理工大學(xué)法學(xué)院