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摘要：近年來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)得到了較好的發(fā)展，環(huán)保工作取得了很多實(shí)質(zhì)成效。在非規(guī)模化養(yǎng)殖仍然是目前我國(guó)主要的養(yǎng)殖方式的情況下，非規(guī)模化養(yǎng)殖仍然存在地點(diǎn)分散、布局規(guī)劃不合理、糞污綜合利用方式欠缺的問題，導(dǎo)致大量的養(yǎng)殖糞水污染周邊環(huán)境。目前相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善，監(jiān)管職責(zé)仍然劃分不清，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量安全。針對(duì)非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治的嚴(yán)峻形勢(shì)和監(jiān)管方面存在的問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：畜禽養(yǎng)殖；環(huán)保投訴；環(huán)境污染；環(huán)境監(jiān)管

1引言

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)得到了空前的發(fā)展。環(huán)保法、環(huán)評(píng)法等相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)得到了修訂，以適應(yīng)新時(shí)期的環(huán)保要求［1］。各級(jí)地方政府相繼成立了環(huán)委會(huì)，提出了“大環(huán)保”的概念，明確了各職能部門的環(huán)保職責(zé)。京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等跨區(qū)域的專項(xiàng)污染防治行動(dòng)的推進(jìn)，環(huán)保督察的開展等，無不體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入飛速發(fā)展期。空氣優(yōu)良率的提高、流域水體環(huán)境改善，說明我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作取得了實(shí)質(zhì)性的成效［2］。但是在非規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治方面仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善，監(jiān)管職責(zé)仍然劃分不清，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量安全。本文就非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治的嚴(yán)峻形勢(shì)和監(jiān)管方面存在的問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)的對(duì)策。

2非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治的形勢(shì)緊迫

我國(guó)作為生豬養(yǎng)殖大國(guó)，也是豬肉消費(fèi)大國(guó)。2016年我國(guó)豬肉生產(chǎn)量達(dá)到5299萬(wàn)t，消費(fèi)量達(dá)到5498萬(wàn)t，占世界總量50％以上，但年出欄500頭以上的規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)所占比重仍不超過50％，非規(guī)模化養(yǎng)殖仍然是目前我國(guó)主要的養(yǎng)殖方式［3］。而相對(duì)規(guī)模化養(yǎng)殖，非規(guī)模化養(yǎng)殖地點(diǎn)分散，布局規(guī)劃不合理，欄舍條件參差不齊，多為個(gè)人養(yǎng)殖，養(yǎng)殖方式粗放，糞污綜合利用方式欠缺，導(dǎo)致大量的含高濃度的COD、氮、磷化合物、病原微生物的養(yǎng)殖糞水直接排入周邊環(huán)境，造成水體富營(yíng)養(yǎng)化，灌溉作物過肥和漁業(yè)減產(chǎn)，污染地下水，影響居民飲水安全［4-6］。隨著污染形勢(shì)的加劇，群眾環(huán)保意識(shí)的提高，針對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖污染而引發(fā)的群眾矛盾增多，有關(guān)非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污污染的投訴逐年增加。以湘潭市為例，非規(guī)模化養(yǎng)殖污染信訪投訴件受理情況見表1。由表1可見，2016—2018年該市的環(huán)境信訪投訴受理件數(shù)呈現(xiàn)激增的態(tài)勢(shì)，在2017年環(huán)保督察的高壓態(tài)勢(shì)下，2018年投訴件有所下降，但畜禽養(yǎng)殖類投訴呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，2018年畜禽養(yǎng)殖投訴占總投訴比重接近8％，且其中84．3％為非規(guī)模化養(yǎng)殖投訴。改善非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污直排的現(xiàn)狀，加大日常監(jiān)管力度，已是迫在眉睫。

3當(dāng)前相關(guān)的法律法規(guī)體系及監(jiān)管存在的問題

面對(duì)目前我國(guó)非規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做了大量的工作，但仍然存在諸多問題，主要包括以下2個(gè)方面。

3．1非規(guī)模化養(yǎng)殖政府引導(dǎo)不夠，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范

我國(guó)是傳統(tǒng)的畜禽養(yǎng)殖大國(guó)，養(yǎng)殖歷史悠久，廣大的農(nóng)村仍有大量的居民以養(yǎng)殖為主要的經(jīng)濟(jì)來源，非規(guī)模化養(yǎng)殖多為個(gè)人養(yǎng)殖，養(yǎng)殖數(shù)量巨大。而又缺乏有效的政府引導(dǎo)，大多未進(jìn)行工商登記注冊(cè)和未完善養(yǎng)殖檔案，養(yǎng)殖戶及養(yǎng)殖規(guī)模底數(shù)不清，養(yǎng)殖場(chǎng)所未進(jìn)行合理規(guī)劃，養(yǎng)殖欄舍、養(yǎng)殖方式及糞污綜合利用措施等缺乏標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致養(yǎng)殖地點(diǎn)分散，布局規(guī)劃不合理，欄舍條件參差不齊，養(yǎng)殖方式粗放，糞污直排，污染周邊環(huán)境，引發(fā)群眾矛盾。

3．2相關(guān)的法律法規(guī)仍不完善，監(jiān)管職責(zé)劃分不清

非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污，本身是一種很好的有機(jī)肥，可以加以資源利用，但若直接排入周邊環(huán)境卻成了一種環(huán)境污染物。而目前非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污綜合利用和污染防治相關(guān)的法律法規(guī)均不完善，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范欠缺，導(dǎo)致監(jiān)管職權(quán)劃分不清［7-8］。近年來，我國(guó)環(huán)保法律法規(guī)大多都進(jìn)行了修訂，但其中涉及畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)的法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》、《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》等，均未對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖的污染防治進(jìn)行規(guī)定，而地方法律法規(guī)也未進(jìn)行明確，如《湖南省畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治規(guī)定》等。《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范也未涉及非規(guī)模化養(yǎng)殖［9-10］。環(huán)保部門無職權(quán)對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖的環(huán)評(píng)審批、排污許可證的辦理、環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”執(zhí)行、糞污直排等情況進(jìn)行監(jiān)管。而《畜牧法》、《防疫法》等農(nóng)牧法律法規(guī)也存在相同的情況，未對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖的糞污綜合利用進(jìn)行規(guī)定。雖然新的《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條提出“農(nóng)業(yè)部門對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖的科學(xué)養(yǎng)殖、科學(xué)處置廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行指導(dǎo)”的要求，但也沒有明確相關(guān)的法律責(zé)任，缺乏對(duì)違法行為進(jìn)行相應(yīng)懲罰的手段。同時(shí)，畜牧部門也未制定相關(guān)的非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)糞污資源化利用設(shè)施建設(shè)規(guī)范，非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污綜合利用缺乏相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不能有效指導(dǎo)農(nóng)業(yè)部門對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖的日常監(jiān)管。甚至導(dǎo)致近年來非規(guī)模化養(yǎng)殖呈現(xiàn)出一種新的租賃式異地集中養(yǎng)殖的方式，以逃避相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)管，加劇當(dāng)?shù)丨h(huán)境矛盾。

4關(guān)于加強(qiáng)非規(guī)模化養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管的建議

4.1完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)養(yǎng)殖條件和糞污去向，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，分別明確糞污污染防治和糞污綜合利用的規(guī)定結(jié)合目前我國(guó)前期非規(guī)模化養(yǎng)殖污染監(jiān)管實(shí)際，參照歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)實(shí)踐［11-12］，完善現(xiàn)有的環(huán)保、農(nóng)牧相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)的準(zhǔn)入制度、布局規(guī)劃要求，建立畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，糞污綜合利用技術(shù)規(guī)范和污水排放標(biāo)準(zhǔn)。并根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等糞污綜合利用消納產(chǎn)業(yè)情況和當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量，分類對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污綜合利用和污染防治進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)?shù)胤N植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)，周邊環(huán)境容量較大的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定養(yǎng)殖戶對(duì)糞污進(jìn)行綜合利用，不得外排；相反，則應(yīng)規(guī)定在糞污經(jīng)過環(huán)保處理，達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)后排放，并明確相關(guān)的法律責(zé)任，完善處罰法條。畜牧、環(huán)保及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等部門依法分別加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。

4.2加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，從源頭上監(jiān)管

應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)，規(guī)范布局，從源頭上對(duì)非規(guī)模化養(yǎng)殖進(jìn)行把關(guān)，落實(shí)當(dāng)?shù)鼐用穹且?guī)模化養(yǎng)殖進(jìn)行工商登記注冊(cè)，建立養(yǎng)殖檔案。對(duì)確有養(yǎng)殖需求的居民，在轄地范圍內(nèi)統(tǒng)一進(jìn)行布局規(guī)劃，并對(duì)養(yǎng)殖糞污綜合利用統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)度。探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，建立“企業(yè)＋農(nóng)戶”或養(yǎng)殖合作社的模式，推廣標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保畜禽糞污處理方法得當(dāng)，設(shè)施齊全且運(yùn)轉(zhuǎn)正常，實(shí)現(xiàn)糞污資源化利用或達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)養(yǎng)殖租賃戶進(jìn)行集中布局，興建養(yǎng)殖小區(qū)，并辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù)，完善污染防治設(shè)施，確保糞污達(dá)標(biāo)排放。城郊靠近消費(fèi)市場(chǎng)，交通便利，往往是外來養(yǎng)殖租賃戶集中地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場(chǎng)所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。4.3加大財(cái)政投入，彌補(bǔ)資金缺口統(tǒng)籌整合財(cái)政支農(nóng)資金，實(shí)施專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)，支持非規(guī)模化養(yǎng)殖糞污綜合利用和污染防治設(shè)施的建設(shè)。對(duì)集中養(yǎng)殖小區(qū)環(huán)保設(shè)施及鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水管網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)配套環(huán)保專項(xiàng)資金的支持。創(chuàng)新糞污綜合利用及污染防治融投資機(jī)制，吸引社會(huì)資金的介入。

4.4利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管的新模式

借助信息化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)糞污等廢棄物的綜合處置利用進(jìn)行快捷調(diào)度，并納入到農(nóng)業(yè)部門非規(guī)模化養(yǎng)殖直聯(lián)直報(bào)信息系統(tǒng)，構(gòu)建糞污綜合利用統(tǒng)一管理、分級(jí)使用、共享直聯(lián)的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。同時(shí)，對(duì)污水排放量較大的污水排口安裝在線監(jiān)控，并與環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，便于環(huán)保部門對(duì)達(dá)標(biāo)排放情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。

4.5建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度

以非規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)糞污綜合利用及污染防治等指標(biāo)為重點(diǎn)，建立畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用和污染防治績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度，納入地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系。并完善環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定和相關(guān)的責(zé)任追究辦法，明確各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門對(duì)非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并對(duì)不履職、不當(dāng)履職、違法履職，導(dǎo)致嚴(yán)重后果和惡劣影響的責(zé)任單位和責(zé)任人依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。

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作者：馬超 單位：湘潭市生態(tài)環(huán)境局