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摘要：

文章梳理和介紹了我國(guó)林業(yè)公共政策現(xiàn)狀，并通過全國(guó)森林資源連續(xù)調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)了林業(yè)公共政策的總體實(shí)施效果。

關(guān)鍵詞：

林業(yè)公共政策；現(xiàn)狀；實(shí)施效果

公共政策是政府發(fā)揮作用的手段和工具，政府要促進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型，無疑要借助相關(guān)公共政策來推動(dòng)。林業(yè)政策是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的組成部分，是政府在林業(yè)方面的施政方式和手段。當(dāng)前，我國(guó)林業(yè)公共政策已經(jīng)形成了較為完整的體系，且在實(shí)施中取得了明顯成效。

1我國(guó)林業(yè)公共政策現(xiàn)狀分析

1.1林業(yè)基本政策

1.1.1集體林權(quán)制度改革產(chǎn)權(quán)制度是對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)進(jìn)行的制度安排[1]。林權(quán)制度是對(duì)林權(quán)所包含權(quán)能的界定、主客體設(shè)定、確立和保護(hù)等一系列行為規(guī)范。集體林產(chǎn)權(quán)改革實(shí)質(zhì)上是指集體林產(chǎn)權(quán)制度再安排過程中各項(xiàng)權(quán)能再賦予不同主體。使用權(quán)直接影響收益權(quán)和處分權(quán)，而且具有排他性、可交易性的物權(quán)屬性，是集體林產(chǎn)權(quán)改革的方向和關(guān)鍵。所以，集體林產(chǎn)權(quán)改革主要是對(duì)集體林區(qū)使用權(quán)安排進(jìn)行的改革[2]。新中國(guó)成立以后，集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。為了解決上述問題，2003年福建首先進(jìn)行林權(quán)改革試點(diǎn)，隨后，2004年、2005年和2006年江西省、遼寧省和浙江省也相繼進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，這是我國(guó)率先進(jìn)行集體林權(quán)制度改革的4個(gè)省份。2008年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》出臺(tái)，標(biāo)志著集體林權(quán)制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開。集體林權(quán)制度改革的核心是界定產(chǎn)權(quán)，具體任務(wù)是分山到戶、確權(quán)發(fā)證，相關(guān)的配套改革是林權(quán)評(píng)估、林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林保險(xiǎn)、林權(quán)抵押、林權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。配套改革是從機(jī)制上、措施上真正落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，克服因林權(quán)分散帶來的一系列問題。集體林權(quán)制度改革對(duì)進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力具有方向性的地位和作用，是我國(guó)林業(yè)轉(zhuǎn)型期的一項(xiàng)重大政策舉措。

1.1.2林業(yè)政策的整體轉(zhuǎn)向跨入21世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)入了生態(tài)文明建設(shè)的新階段，林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體，也進(jìn)入由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)型期。2002年，時(shí)任國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)周生賢提出，中國(guó)林業(yè)歷史性轉(zhuǎn)變的核心是以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，同時(shí)，圍繞這個(gè)核心，林業(yè)正在加速實(shí)現(xiàn)由以采伐天然林為主向以采伐人工林為主、由毀林開荒向退耕還林、由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益、由部門辦林業(yè)向社會(huì)辦林業(yè)的重要轉(zhuǎn)變，統(tǒng)稱為新時(shí)期林業(yè)的“五大轉(zhuǎn)變”[3]。這既是對(duì)新中國(guó)林業(yè)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和繼承，更是根據(jù)新形勢(shì)、新需求對(duì)傳統(tǒng)林業(yè)的揚(yáng)棄與升華。“五大轉(zhuǎn)變”是一個(gè)有機(jī)的整體，相互影響，相互因果，共同構(gòu)成新時(shí)期林業(yè)的主要特征。由以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變是根本、是核心，沒有定位和性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，林業(yè)發(fā)展就找不準(zhǔn)方向，就難以明確主要任務(wù)，難以在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中確立林業(yè)應(yīng)有的地位，難以真正做到其他四個(gè)轉(zhuǎn)變。其他四個(gè)轉(zhuǎn)變是服務(wù)于根本性轉(zhuǎn)變的，沒有標(biāo)志性的四個(gè)轉(zhuǎn)變，新時(shí)期林業(yè)定位和性質(zhì)的轉(zhuǎn)變就沒有依托，就不能有實(shí)質(zhì)性的整體推進(jìn)。“五大轉(zhuǎn)變”系統(tǒng)反映了中國(guó)林業(yè)轉(zhuǎn)變的方向，是轉(zhuǎn)型的方向性政策，決定了其他林業(yè)公共政策的變化和發(fā)展。

1.1.3林業(yè)政策的實(shí)施：六項(xiàng)重大措施改革開放以后，我國(guó)陸續(xù)啟動(dòng)了一系列林業(yè)重大工程，較早的有1978年的三北防護(hù)林工程，2000年左右比較集中地啟動(dòng)了五個(gè)工程。從統(tǒng)一規(guī)劃，集中實(shí)施的角度考慮，國(guó)家林業(yè)局將這些重大工程整合到一起，合稱林業(yè)六大工程，這六大工程是：天然林資源保護(hù)工程、三北和長(zhǎng)江中下游等防護(hù)林建設(shè)工程、退耕還林工程、京津風(fēng)沙源治理工程、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程、重點(diǎn)地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程。六大工程中，有5個(gè)是以生態(tài)建設(shè)為目標(biāo)，以政府為項(xiàng)目實(shí)施主體，投入以政府投資為主。速豐林基地建設(shè)工程主要是為了解決我國(guó)木材和林產(chǎn)品的供應(yīng)問題，其實(shí)施主體是各類企業(yè)，具體運(yùn)作將以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，通過市場(chǎng)配置資源，采取以市場(chǎng)融資為主，政府適當(dāng)扶持的投入機(jī)制。速生豐產(chǎn)林基地建設(shè)工程是為了彌補(bǔ)實(shí)施其他五項(xiàng)工程減少的木材產(chǎn)量缺口，盡量滿足社會(huì)對(duì)木材需求而實(shí)施一項(xiàng)工程。林業(yè)六大工程是我國(guó)再造秀美山川的戰(zhàn)略工程，規(guī)劃范圍覆蓋了全國(guó)97％以上的縣，規(guī)劃造林任務(wù)超過0.73億hm2，工程范圍之廣、規(guī)模之大、投資之巨為歷史所罕見[4]。六大工程既是實(shí)現(xiàn)其他林業(yè)公共政策目標(biāo)的途徑和載體，本身也是一項(xiàng)重大政策，反映了我國(guó)林業(yè)轉(zhuǎn)型期的政策取向。

1.2林業(yè)公共政策體系保護(hù)、發(fā)展、利用三位一體改革開放以來，林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位越來越高，投入的資金逐年增加，密集出臺(tái)了一系列具體政策。從以發(fā)揮林業(yè)生態(tài)功能為主，兼顧經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能的目標(biāo)出發(fā)，林業(yè)公共政策涉及森林資源保護(hù)、發(fā)展和利用三大方面，形成了保護(hù)、發(fā)展、利用三位一體的林業(yè)公共政策體系。保護(hù)政策主要有《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、森林采伐限額制度、木材憑證運(yùn)輸制度、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年頒布，2004年修正）、《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)野生植物保護(hù)條例》（1996年）、《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（1994年）、《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》、《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010～2020年)》、《占用征收林地定額管理辦法》等法規(guī)制度。發(fā)展政策主要有林業(yè)重大工程實(shí)施政策和森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)制度。利用政策主要有木材綜合利用稅收減免政策、木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)、林下經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策、憑證采伐制度、木材加工許可制度等。但一項(xiàng)法規(guī)制度往往包含多項(xiàng)政策，例如《中華人民共和國(guó)森林法》包含了保護(hù)、發(fā)展和利用政策措施，木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)涉及了森林資源的發(fā)展和利用。森林資源保護(hù)、利用、發(fā)展政策緊密相關(guān)，相互依存、相互影響，森林資源是在嚴(yán)格保護(hù)的前提下利用，在合理利用的基礎(chǔ)上促發(fā)展。

1.3財(cái)政保障林業(yè)補(bǔ)貼政策無論哪種林業(yè)政策，其制定和實(shí)施都或多或少地需要財(cái)政資金支持，財(cái)政保障是否有力，直接關(guān)系到林業(yè)公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)前財(cái)政用于林業(yè)的資金多以項(xiàng)目為載體，以補(bǔ)貼的形式投入，大致可以分為補(bǔ)償性補(bǔ)貼、補(bǔ)助性補(bǔ)貼、引導(dǎo)性補(bǔ)貼三類。補(bǔ)償性補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償性，針對(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為一般不是經(jīng)營(yíng)主體的主動(dòng)行為，而是政府從公共利益最大化的角度考慮，要求或規(guī)勸有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)某種產(chǎn)品，并對(duì)他們的非主動(dòng)經(jīng)營(yíng)行為或結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償，主要有森林生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕地還林補(bǔ)貼、退耕還林工程配套荒山荒地人工造林補(bǔ)貼、鞏固退耕還林成果專項(xiàng)規(guī)劃后續(xù)產(chǎn)業(yè)造林補(bǔ)貼等。補(bǔ)助性補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)幫助性，政府為了穩(wěn)定相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)成本給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，補(bǔ)貼的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自主行為，主要有林業(yè)重點(diǎn)工程造林補(bǔ)貼、中央財(cái)政造林補(bǔ)貼、林業(yè)成品油價(jià)格補(bǔ)助、基本建設(shè)貸款中央財(cái)政貼息、林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息、農(nóng)村沼氣池建設(shè)補(bǔ)助等。引導(dǎo)性補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)政策的導(dǎo)向性，往往是政府為了達(dá)到某方面的目的，通過對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行補(bǔ)貼，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成本，拓展利潤(rùn)空間，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體的投資方向和生產(chǎn)方式向政府合意的方向轉(zhuǎn)移，主要有森林撫育補(bǔ)貼、國(guó)家林木良種補(bǔ)貼。

2林業(yè)公共政策效果評(píng)價(jià)

2.1效果評(píng)價(jià)的角度、指標(biāo)及數(shù)據(jù)來源具體的林業(yè)公共政策形成林業(yè)公共政策體系，每項(xiàng)政策都是和其他政策一起發(fā)揮作用，林業(yè)改革發(fā)展取得的成效是林業(yè)公共政策的整體效果。評(píng)價(jià)林業(yè)政策的整體效果，通常可以通過數(shù)量化指標(biāo)和非數(shù)量化指標(biāo)來進(jìn)行。一般來說，數(shù)量化指標(biāo)更能直觀反映效果，而非數(shù)量化指標(biāo)以描述性評(píng)價(jià)反映實(shí)施效果相對(duì)困難一些。林業(yè)政策數(shù)量化指標(biāo)主要包括：森林覆蓋率、有林地面積、木材產(chǎn)量、公益林與商品林結(jié)構(gòu)、林業(yè)產(chǎn)值、生態(tài)環(huán)境狀況、生物多樣化等[5]。以全國(guó)森林資源連續(xù)清查結(jié)果，選取森林覆蓋率、森林蓄積量、林種結(jié)構(gòu)、林分結(jié)構(gòu)、齡組結(jié)構(gòu)、森林起源結(jié)構(gòu)、采伐結(jié)構(gòu)、單位面積蓄積量等數(shù)量化指標(biāo)來分析林業(yè)公共政策的效果。

2.2總量效果森林覆蓋率和森林蓄積量是反映森林資源總體情況的最常用、最基本的指標(biāo)。森林覆蓋率是指達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的森林面積占國(guó)土總面積的比率，森林蓄積量是指規(guī)劃林地上胸徑達(dá)到5cm以上的林木的蓄積量，詳見圖1、圖2。從圖1和圖2可以看出，近20a來全國(guó)森林覆蓋率和森林蓄積量持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，森林資源總量不斷擴(kuò)大。經(jīng)中國(guó)林科院依據(jù)第七次全國(guó)森林資源清查結(jié)果和森林生態(tài)定位監(jiān)測(cè)結(jié)果評(píng)估，2008年，全國(guó)森林植被總碳儲(chǔ)量78.11億t。我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)每年涵養(yǎng)水源量4947.66億m3，年固土量70.35億t，年保肥量3.64億t，年吸收大氣污染物量0.32億t，年滯塵量50.01億t。僅固碳釋氧、涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化大氣環(huán)境、積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)及生物多樣性保護(hù)等6項(xiàng)生態(tài)服務(wù)功能年價(jià)值達(dá)10.01萬億元[6]。總體效果比較明顯。

2.3質(zhì)量效果我國(guó)的森林面積和森林蓄積量雖然在不斷地增長(zhǎng)，但單位森林面積上的森林蓄積量并未隨著森林資源總量的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，反而呈下降趨勢(shì)（詳見圖3），反映出森林經(jīng)營(yíng)的總體水平仍在原地徘徊。雖然總蓄積量和森林總面積平均的單位面積蓄積量沒有增加，但部分森林的單位面積蓄積量卻有所增加。例如，根據(jù)全國(guó)第七次森林資源連續(xù)清查結(jié)果，與第六次相比，喬木林每公頃蓄積量增加1.15m3，每公頃年均生長(zhǎng)量增加0.30m3。這說明林業(yè)公共政策在各類森林中的政策效果參差不齊，發(fā)展不平衡。林業(yè)公共政策的質(zhì)量效果主要反映在第六次和第七次森林資源連續(xù)清查結(jié)果中。第六次連續(xù)清查與第五次相比，林分每公頃株數(shù)增加了72株，中齡林和近熟林面積比例提高了2.99個(gè)百分點(diǎn)，闊葉林和針闊混交林面積比例增加了3個(gè)百分點(diǎn)，防護(hù)林面積5474.63萬hm2,特用林面積638.02萬hm2，兩者合計(jì)占林分面積的42.81%,上升了21個(gè)百分點(diǎn);用材林面積7862.58萬hm2，占林分面積的55.07%，比第五次清查下降了19個(gè)百分點(diǎn)[7]。第七次清查結(jié)果與第六次相比，混交林比例上升9.17個(gè)百分點(diǎn)。有林地中公益林所占比例上升15.64個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到52.41%。第七次清查與第六次清查的5a間隔期內(nèi)，天然林面積和蓄積都有明顯增加。天然林面積凈增393.05萬hm2，天然林蓄積凈增6.76億m3。天然林保護(hù)工程區(qū)的天然林面積凈增量更是增長(zhǎng)26.37%，天然林蓄積凈增量是第六次清查的2.23倍。與此同時(shí)，人工林面積和蓄積也快速增長(zhǎng)，后備森林資源呈增加趨勢(shì)。人工林面積凈增843.11萬hm2，人工林蓄積凈增4.47億m3。從林木采伐來看，森林采伐逐步向人工林轉(zhuǎn)移，天然林采伐量下降，人工林采伐量上升，人工林采伐量占全國(guó)森林采伐量的39.44%，上升12.27個(gè)百分點(diǎn)。林木蓄積生長(zhǎng)量增幅較大，林木蓄積年凈生長(zhǎng)量5.72億m3，年采伐消耗量3.79億m3，林木蓄積生長(zhǎng)量繼續(xù)大于消量，長(zhǎng)消盈余進(jìn)一步擴(kuò)大。

3小結(jié)

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)形成以集體林權(quán)制度改革、林業(yè)五大轉(zhuǎn)變、林業(yè)六大工程代表轉(zhuǎn)型方向，森林資源保護(hù)、發(fā)展、利用三位一體的林業(yè)公共政策體系，集體林權(quán)制度改革是林業(yè)生產(chǎn)資料的改革，林業(yè)五大轉(zhuǎn)變代表林業(yè)轉(zhuǎn)型的具體方向，六大工程是林業(yè)轉(zhuǎn)型的大型行動(dòng)，它們是林業(yè)基本政策，森林資源的保護(hù)、發(fā)展、利用政策是林業(yè)公共政策的主體，財(cái)政是林業(yè)公共政策實(shí)施的保障性政策。林業(yè)公共政策實(shí)施的總體效果明顯，森林資源總量不斷增長(zhǎng)，質(zhì)量不斷提高，森林資源總量增長(zhǎng)的效果好于森林資源質(zhì)量提高的效果。森林資源總量的增長(zhǎng)主要體現(xiàn)為森林面積、森林覆蓋率和森林蓄積量的增長(zhǎng)；森林資源質(zhì)量體現(xiàn)在林分結(jié)構(gòu)、齡組結(jié)構(gòu)、林種結(jié)構(gòu)、樹種結(jié)構(gòu)、起源結(jié)構(gòu)、采伐結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。

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[6]第七次全國(guó)森林資源清查主要結(jié)果（2004～2008年）,國(guó)家林業(yè)局政府網(wǎng)[7]第六次全國(guó)森林資源清查主要結(jié)果（1999～2003年）,國(guó)家林業(yè)局政府網(wǎng)

作者：陳秀庭 伍賢旭 單位：廣西林業(yè)勘測(cè)設(shè)計(jì)院 廣西林業(yè)廳