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隨著中國社會轉型的不斷升級和自然力量的影響，公共危機已經成為當前公共治理中常態化卻又復雜的難題。從現實分析，公共危機受地理環境、危機性質等因素影響，一些重大自然災害和社會危機事件呈現出較明顯的區域性特征，而這些危機的發生從區域治理的視角來看則是各種分化的社會利益的綜合協調，基于這類利益協調機制的構建，即為區域公共危機的政策架構。可見，圍繞公共危機治理的主題，建構支撐區域危機治理框架的公共政策體系就有了重大的時代意義與現實價值。

一、危機治理理論和區域危機的現實背景

區域公共危機治理的政策架構需要通過分析區域危機治理的理論適用、區域危機的基本表征和原因，確定區域危機政策的基礎。

(一)危機治理的理論闡釋及應用

對治理的關注，是隨著全球化進程的發展和新公共管理不能有效地解釋當代公共決策的復雜和動態的過程而不斷增強的。作為政府管理中重要內涵的地方治理最先受到學者的關注。區域公共危機的治理恰好適應地方治理的理論要求，在危機治理主體的多元化、主體間責任界限的模糊性、主體間權力的互相依賴性和互動性、治理網絡體系的建立等問題上逐漸形成了相應的理論體系。地方治理主體的多元化是治理理論被關注的重要邏輯起點。治理同時又作為一種多中心、合作、非意識形態化的公共管理模式，治理主體既包括政府和其他公共機構，也可以是非政府組織、家庭、企業甚至公民個人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導，也包括多元角色的互動。因此，危機治理拋棄了傳統公共管理的壟斷性與強制性，治理主體的權力運作超越了傳統公共危機管理模式下權力運行向度的單一性和封閉性，使區域間的危機參與主體通過合作、協商、確立共同的利益等方式實施對危機事務的管理，其實質是一個多元的、上下良性互動的合作過程。因此，危機治理權力的運行主要不是依靠政府的權威，而是依靠合作網絡的權威。如2007年的太湖藍藻事件，在這起環境危機應對前后，基本上主要靠政府在單獨組織，缺少社會的動員和民眾的參與，更沒有形成一定的危機應對合作體系，這種單純的政府危機管理模式應當被以合作網絡為基礎的危機治理模式所代替。

(二)區域性危機的特征

公共危機是一種普遍存在的、能夠造成一定時間、一定范圍的正常生活和社會秩序扭轉的緊張狀態與關系。近年來，世界范圍內區域合作的展開和中國經濟區域化發展態勢的日漸增強，區域內社會和經濟活動日漸頻繁，一些重要的污染型企業多集中分布于行政區域的邊界地帶，一般沿江河等流域分布，如環渤海灣地區化工企業的密集設置已造成該區域的環境嚴重污染。近年來，我國中央政府推進了諸多區域性發展規劃，國內已經逐漸形成了如環渤海、長三角、珠三角等幾大區域經濟發展帶，并逐漸構建了區域內的各網絡合作平臺，各類區域間網絡溝通機制也逐漸形成，區域內和區域間的依賴性和關聯性越來越密切，任何一個地方發生重特大災害事故，都可能對區域內其他地方的社會經濟產生重大影響，區域危機治理客觀上也要求在危機應對方面實現區域間各級政府、社會組織的協調和聯動。

(三)區域性危機發生的原因分析

從公共治理的范疇分析，區域性公共危機更是一種社會危機，危機爆發更深刻的原因在于區域內和區域間社會結構的緊張。如區域內部和區域之間的經濟嚴重失衡;貧富差距增大，基尼系數已接近國際警戒線;住房、醫療、教育等民生問題突出;權力尋租引起腐敗等。這些長期積累的社會問題隨時都可能成為區域公共危機的直接根源或導火索。區域性危機從另一個視角分析也可能緣起于經濟的因素。由于一定區域內產業結構的相似性及生產力的大量轉移，在一定的社會區域內有可能出現跨行政區的、同質的社會結構，這種橫向綿延的社會結構有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成區域內社會結構性的變遷，從而形成危機綿延［1］。

二、區域公共危機治理的政策內涵

眾所周知，區域危機治理的目的是為了通過構建區域公共危機的治理機制和治理體系，化解危機的蔓延，使危機狀況得以解決，其中重要的一個方面就是要明確區域危機治理的基本內涵和范疇。

(一)區域公共危機治理的價值取向

公共危機的決策同時又是一種對社會系統進行價值糾正的過程。地方政府制定政策時的價值取向直接決定了公共政策的質量，從而影響公共政策的執行及危機的處理結果。政府應對區域危機的政策取向應著力于增強區域內公眾的心理認同與支持，通過處理危機的契機，達到加強區域內公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，無錫市政府在極短的時間內解決“臭水”問題，并用實際行動取信于民的做法應該成為區域性危機應對的一種重要借鑒。因此，危機治理的價值取向應注重危機治理過程的法治取向、政府對公眾和社會的服務取向。例如緊急狀態下行政緊急權力的行使必須遵守一定的法律程序，并保障公眾基本的、不被削減的權利;法治取向應注重權利的公開和受監督;服務取向要求危機應對的社會服務意識和快速反應意識。

(二)區域公共危機治理的政策目標

區域危機治理關鍵在于利益的調整和協調。當今社會存在的個體利益與社會公共利益的二元結構，在區域危機爆發時很難形成危機利益的平衡。同時，作為區域危機政策主體的地方政府，除了能在一定程度上作為公共利益的代表外，還扮演著“經濟人”的角色，具有自利性的特點。以我國為例，在目前的經濟指標支配下，地方政府還難以擺脫政績考核等自身利益的羈絆，往往只注重自身利益，而缺乏對危機狀態下區域利益的長遠考慮。利益的協調是防范區域危機的重要途徑，但危機發生后的應對則更需要確定危機風險分配的目標機制。區域危機的政策目標就應從傳統社會和工業化社會以利益分配為核心的政策機制，過渡到風險社會中以風險分配為核心機制的政策導向之中。這將導致社會理論及社會實踐范式的重構，對公共政策來講，要引入一種以風險分配機制為核心的新的公共政策架構。

(三)區域危機治理的支持體系

在治理視域中，區域公共危機治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴謹的區域合作機制以及一定程度的國際協助為基礎，以權力共享、資源互補、相互依賴、風險共擔為特征，建構具有廣泛包容性的、多元化的治理網絡，形成區域危機應對的有效支撐體系。

第一，地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設是一個賦權和參與的過程。區域公共危機治理涉及到諸多區域利益攸關者，相關決策的公共性就是要讓其他利益攸關者與政府分享決策權，而非政府集權［2］。如果地方政府的政策法規政出多門，常出現“政策打架”的現象，管理就缺乏透明度，公平、公正的競爭環境就無法真正形成。

第二，區域危機治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎。我國區域合作主要依靠公共政策，規定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式的，除《突發事件應對法》以外，區域危機合作的可操作性立法規范尚未出臺，現有的政策規范嚴肅性、可操作性和穩定性明顯不足。相反，如日本中央政府頒布的《大規模地震對策特別措置法》，用法律形式對大規模地震應急聯動進行了界定，這類操作性強的法規制定對我們是個借鑒。

第三，區域合作機制是區域危機治理的關鍵。危機治理需要國家與公民社會在危機管理中的合作，是基于區域范圍內政府與非政府組織的合作以及公共機構和私人機構的合作并形成自主自治的行為者網絡［3］。地方政府間跨區域合作治理的順利進行有賴于一個清晰的合作范圍的界定，需要對不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個明確的事權范圍。

三、區域公共危機治理的政策困境

由于危機事件的區域性特征需要區域內各危機合作主體的有效應對，基于利益認知的需要，要求危機發生地、危機影響地的各危機治理主體形成共同應對危機的共識。但是在實踐中，科學的危機認識機制的缺乏，使很多需要跨地區、跨部門合作完成的治理行為很難實現。這種問題的存在源于危機治理的政策偏差。

(一)傳統危機管理和危機治理模式的局限

作為傳統型的危機管理模式即以政府為單一主體的危機應對方式，既可能缺乏對危機發生前期的全面考量和分析，也沒有危機應對過程中諸多社會組織和民眾的參與以及區域間合作網絡的有效構建，因此這種危機管理方式在層出不窮的區域危機面前已經暴露出巨大的問題。如2005年發生在我國松花江沿岸的化學工業品爆炸事件中，政府單方面對事件的處理方式，直接導致了危機的進一步擴散，至今仍是一個教訓。當危機管理逐漸納入到公共治理的視域后，使區域性的危機治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征，它是一種以公共利益為目標的社會合作過程———政府在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足;但治理也不是萬能的，它也存在著許多局限。比如危機發生前后的責任如何承擔，責任與效率的矛盾如何解決等，特別是以合作為主要理念的治理，要使政府和社會民眾不再是管理與被管理的關系，而是平等的關系。這類機制的培育需要一個長期的過程和巨大的投入。中國幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化，況且危機的應對資源主要掌握在政府手中，如果政府不主導危機應對的程序，這種治理也就徒有虛名了。

(二)區域危機治理的合作機制缺失

我國政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則，如何通過建立一種平等的合作機制去應對區域危機往往被嚴重忽視。在許多區域性危機應對方案中，這種自上而下的以行政主體為主導的危機應對十分普遍。這種危機應對模式的缺陷是缺乏區域間諸要素的合作，對危機所處的區域環境的理解和危機“轉折點”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外，區域內外的政府與組織的合作機制也存在不足。當前，我國區域間多以聯席會議、合作框架等內容來體現區域城市和區域間的合作，如長三角的各類城際合作機制已經實現了一定的信息共享，但大多還體現在淺層的“資料”共享，而非“公共資源”的全面合作，區域成員難以對具有高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統做出預警和前瞻式的反應，必將導致整個公共危機治理體系的遲鈍。

(三)危機政策的“公共性”風險

公共政策的制定是以政府為主導力量形成的。區域危機政策也是在以強勢政府為主導的危機治理政策基礎上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協調者，本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看，當公共部門變得毫不相關時，危機政策所追求的利益平衡就會打破。事實上，面對危機的爆發原因和爆發后的應對，地方公共政策比較國家公共政策，其“公共性”更值得考量。當今社會是個風險社會，而這種風險存在于我們的制度結構當中。其中很多危機在一定程度上存在著公共政策或社會行為等人為失誤的因素，具體可體現為政府長期只重視經濟發展，唯GDP論而輕視社會的均衡發展。近年來，諸多區域群體性事件，如某些城市的出租車罷運事件、強拆風波等則更多反映了因利益分配不均、社會結構失衡與權力對權利的肆意侵犯等深層次問題，這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決，危機的發生也就成為必然了。

四、區域公共危機治理的政策完善

區域性危機的政策導向因其“區域”的特點更具有特殊性，相比較全局性公共危機的政策指引，區域危機治理更應關注區域間和區域內部的利益協調，在治理的語境中構建合理分配風險的政策機制，夯實公共政策需要的實踐基礎，進而形成區域公共危機治理的政策體系。

(一)完善利益協調與合作的政策體系

區域性公共危機因其危機涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化，以利益協調為治理手段的治理主體也是多元化的。區域公共危機治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業、媒體、公民等多元化主體轉變的動態化過程，是對危機管理主體單一化的修正與超越［4］。公共政策的架構本質是利益的重新分配，必須對上述主體的利益需求進行重新分配。從我國的實踐來看，地方政府往往成為最大的危機治理主體，因此適當削減政府在危機中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意識，在重新審視公民、民間組織、企業、媒體在公共危機治理中的作用和價值的基礎上，以合作方式將屬于政府的利益與其他社會參與主體合理分配。在此需要指出的是，這種基于治理的合作應以在區域中的信息共享、組織共建、利益互補等方式進行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權益享有完全平等化，但是涉及到區域性危機這一領域的治理，各主體間會盡可能形成“利益共同體”，這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”，進而形成危機治理的心理基礎。另外，區域危機治理的環節應當包括區域間特別是相鄰區域間經濟社會發展的基本平衡，這就更需要從區域間的合作機制構建層面形成區域公共危機政策體系的完整架構。

(二)構建風險分配的政策機制

區域危機治理存在著諸多風險，如技術風險、生態風險和社會政治風險等，相應的政策運作必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎上，且在廣泛包容性和參與性基礎上，建立一種權利與責任相聯系的風險分配的政策機制［5］。在危機治理視域中，區域政府和危機治理的參與主體執行著公共管理的權力職責。對于公共管理者及其利益集團來說，權力應與其公共責任相對應，而對于一般公眾和利益群體來說，權利應與其社會責任相對應。在區域公共危機治理的政策架構中，風險無處不在，風險分配必然伴隨著責任的承擔和權力的行使。一般而言，區域公共危機發生后，地方政府常通過行政緊急權力實施來合理有效地維護社會公共利益;另一方面相對于憲法和法律所規定的公民權利，行政緊急權力也具有更大的法律權威，可以比平常時期更容易限制公民權利。因此，對行政緊急權力需要進行一定的限制，對公民權利的限制則需要進行規范。這就是危機應對的風險分配機制，即以公共責任和社會責任的承擔作為維持和獲得權力(權利)的最終依據。

(三)夯實危機政策的實踐基礎

區域危機政策的實踐基礎是對危機政策體系構建的有力支撐。因此，危機的治理實際是一個系統工程。從實踐層面上看，更多的應是一類制度或機制的制定。第一，區域合作聯動機制的建立或完善。區域應急聯動是一個復雜的多層次管理體系，需要打破現有的行政管理區域概念，根據實際需求，建立不同形式的“多層次、網絡狀”的區域應急管理體系。如長三角地區，目前有16個城市參與建立了長三角地區合作機制，蘇、浙、滬建立了警務合作機制，實現了情報信息合作共享和快速反應的聯動。雖然這類機制還只停留在初級層面，但畢竟作為區域合作聯動機制的基礎制度值得肯定并進一步發展。第二，區域合作和危機應對的法律法規的制定。區域合作治理危機需要法律和法規的支撐，并從應對程序上按照法律的規定執行。在當前相應的法律法規相對不足的情況下，《區域合作法》、《跨區域危機應對合作程序》等可操作性強的法律法規應當訂立或完善。第三，構建區域內的經濟和社會發展差異減少機制。公共政策起先是為某一特定區域或特定主體所確立的利益分配機制，在實踐中真正縮小公眾的利益差距十分必要。可見，區域危機的治理應該是一個相對超前的政策前置過程，需要不斷提高低收入人群的整體保障水平，設立應急和保障基金等，逐漸消除因經濟和社會利益差異而引發的公共事件。