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摘要:我國現(xiàn)階段正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期,“群體性事件”連同自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件逐漸增多,這是對政府行政管理活動(dòng)新的挑戰(zhàn),但挑戰(zhàn)同樣意味著機(jī)遇的降臨。因此,我們很有必要對“公共危機(jī)”、“危機(jī)決策”、“危機(jī)管理”等概念進(jìn)行全面了解,澄清一些錯(cuò)誤觀念。本文就這些問題,做出簡要分析。突如其來的SARS危機(jī),喚醒了人們的危機(jī)管理意識(shí),促使我們必須正視危機(jī),學(xué)會(huì)有效的危機(jī)管理

一、公共危機(jī)決策

根據(jù)詞源學(xué)的方法,我們可以將“公共危機(jī)決策”這一術(shù)語拆分為“危機(jī)、決策、公共危機(jī)、危機(jī)決策”等,這也成為其基本構(gòu)成要素。(一)危機(jī)1.含義危機(jī)(crisis)最早出現(xiàn)在古希臘醫(yī)學(xué)里,意思是關(guān)系生死的轉(zhuǎn)折點(diǎn),指病人的身體處于這樣一種狀況,即要么開始康復(fù),要么開始進(jìn)一步惡化,直到死去。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋,危機(jī)有兩個(gè)意思:一是指危險(xiǎn)的禍根;二是指嚴(yán)重的困難關(guān)頭,例如,經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)等。荷蘭萊登大學(xué)危機(jī)管理專家烏里爾•羅森塔爾(UrielRosenthal),認(rèn)為[1]“危機(jī)是一種嚴(yán)重的威脅社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)或者基本價(jià)值規(guī)范的形勢,在這種形勢下,決策集團(tuán)必須在很短的時(shí)間內(nèi)、在極不確定的情況下做出正確的決策?！蓖瑫r(shí),我們也可以把危機(jī)一詞理解成:“?！笔抢щy、困境;這種困難、困境對人、社會(huì)或自然界造成威脅;“機(jī)”則是機(jī)會(huì)、機(jī)遇,表示恰好的時(shí)候。當(dāng)人與社會(huì)對所面臨的困難或困境能夠正確對待和處理時(shí),“?！本娃D(zhuǎn)化為“機(jī)”。因而,危機(jī)本意是指嚴(yán)重困難的關(guān)頭或產(chǎn)生危險(xiǎn)的禍根。它既給其對象造成威脅與壓力。2.特征危機(jī)大多是突然發(fā)生的,有些則是逐漸形成的。國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為,危機(jī)具有幾個(gè)重要特征[2]:(1)突發(fā)性。很多危機(jī)的爆發(fā)都是極其突然的危機(jī)在爆發(fā)前往往被人們認(rèn)為是不可能的,或者不能夠確切知道在什么時(shí)間、什么地點(diǎn)會(huì)發(fā)生怎樣的危機(jī),它完全是一種突發(fā)性的巨大意外事件。(2)威脅性和危害性。危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)威脅到一個(gè)社會(huì)或者組織的基本價(jià)值或者目標(biāo)。危機(jī)對社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治和公眾心理的影響是巨大的。危機(jī)造成巨大的民生損害、經(jīng)濟(jì)損失和政治的不穩(wěn)定,引發(fā)政府的信任危機(jī)或生存危機(jī);危機(jī)導(dǎo)致社會(huì)的混亂;使社會(huì)公眾的心理產(chǎn)生恐懼和嚴(yán)重不安全感;而且某些危機(jī)的影響具有全球性和長期性。(3)不確定性。由于人們無法獲得危機(jī)爆發(fā)時(shí)的全面的信息,以及環(huán)境的不確定性,對于危機(jī)的性質(zhì)、危機(jī)未來發(fā)展的可能及對組織或社會(huì)造成的影響,人們往往是不能準(zhǔn)確把握,這就造成了危機(jī)的不確定性,許多重大危機(jī)最后可能會(huì)導(dǎo)致意想不到的結(jié)局。(4)緊迫性。在危機(jī)過程中,危機(jī)管理者在信息、資源的嚴(yán)重制約下,必須在很短的時(shí)間里作出重大判斷或決策,并且一旦發(fā)生決策失誤就會(huì)后患無窮。這種“逆境中的決策”使決策者面臨巨大的決策壓力和不確定性。3.分類按照危機(jī)事件的產(chǎn)生類型,可以將其大致分為兩類:一是自然危機(jī),這其中包括了自然現(xiàn)象和災(zāi)難事故,如地震、海嘯、洪水、蝗災(zāi)等;二是人為危機(jī),包括恐怖活動(dòng)、暴動(dòng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī),如9•11事件、東南亞金融危機(jī)等。(二)公共危機(jī)在現(xiàn)代社會(huì),由于人類活動(dòng)領(lǐng)域的極大擴(kuò)展,任何自然或人為危機(jī)都可以借助于各種媒介進(jìn)入公共視野,并不斷擴(kuò)散,如同漣漪一樣,成為社會(huì)突發(fā)公共事件———公共危機(jī)。此文中“公共危機(jī)”是指社會(huì)中突然發(fā)生的、嚴(yán)重危害社會(huì)秩序、對社會(huì)的健康與公眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態(tài)[3]。(三)決策決策(decision-making)概念同樣經(jīng)歷了一系列歷史演變。它最早出現(xiàn)在我國古籍論文格式《韓非子》中,意思是“作出決定”。在現(xiàn)代西方國家,戴維•伊斯頓和拉斯維爾等認(rèn)為,決策就是政治系統(tǒng)的輸出,由此在社會(huì)中“實(shí)現(xiàn)價(jià)值的權(quán)威性分配”。[4]20世紀(jì)30年代,美國著名管理學(xué)家巴納德第一次把決策概念引入了管理理論,奠定了現(xiàn)代管理學(xué)的基礎(chǔ);隨后,西蒙在批判吸收巴納德理論的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提出了有關(guān)決策理論的四個(gè)問題,即“令人滿意的準(zhǔn)則、沖突、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新”。[5]他認(rèn)為,決策就是根據(jù)行為前提或決定前提引申出來的結(jié)論。我們認(rèn)為,決策是人們根據(jù)對客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí)為一定的行為確定目標(biāo),制定并選擇行動(dòng)方案的過程,亦即做出決定的過程[6]。(四)危機(jī)決策危機(jī)決策,顧名思義,是人們在危機(jī)狀態(tài)下為解決問題做出決定的過程。在危機(jī)狀態(tài)下,“決策者先前認(rèn)定的重大安全和核心價(jià)值觀受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn),突發(fā)意外事件以及不確定前景造成了高度的緊張和壓力,決策者必須在相當(dāng)有限的時(shí)間里做出重要決策和反映?！笨梢?危機(jī)決策是一種非程序化的決策,“它要求組織(決策機(jī)構(gòu)和人員)在有限的時(shí)間、資源、人力等約束條件下完成應(yīng)對危機(jī)的具體措施,即在一旦出現(xiàn)預(yù)料之外的某種緊急情況下,為了不錯(cuò)失良機(jī),而打破常規(guī),省去決策中的某些‘繁文縟節(jié)’,以盡快的速度做出應(yīng)急決策”[7]。但是,危機(jī)決策也不同于普通的非程序化決策,非程序化決策和程序化決策是以決策問題是否會(huì)重復(fù)發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn),但在實(shí)際生活中,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),危機(jī)決策很多是會(huì)重復(fù)發(fā)生的,如洪水、地震、恐怖活動(dòng)等,致使發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度等不同而已,其突出特征在于突發(fā)性、緊迫性、局限性、兩面性等。(五)公共危機(jī)決策根據(jù)啟蒙時(shí)期的思想家們的觀點(diǎn),政府權(quán)力是人民權(quán)利的讓渡,而人民之所以讓渡自己的權(quán)利給政府,是因?yàn)檎趽碛辛桉{于個(gè)人的權(quán)力后,才能為個(gè)人所達(dá)不到的目標(biāo)尋找可能。危機(jī)使社會(huì)生活偏離正常的軌道,引起社會(huì)震蕩,而政府作為綜合的公共事務(wù)管理者,理應(yīng)在這一活動(dòng)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位,穩(wěn)定社會(huì)秩序,維護(hù)人民生活和工作的良好環(huán)境,盡可能將損失降低到最小的程度。如此這般,公共危機(jī)決策就是指:在政府主導(dǎo)下,政府、社會(huì)團(tuán)體和公眾共同參與的根據(jù)客觀規(guī)律的認(rèn)識(shí),為解決社會(huì)中突然發(fā)生的、嚴(yán)重危害社會(huì)秩序、對社會(huì)的健康與公眾的生命、財(cái)產(chǎn)安全以及正常生活造成重大損害的緊急事件或緊急狀態(tài),制定并選擇行動(dòng)方案的過程。

二、公共危機(jī)管理

西蒙認(rèn)為,管理就是決策,可謂一語中的。但嚴(yán)格說來,決策作為管理(計(jì)劃、組織、決策、協(xié)調(diào)、控制等)的一項(xiàng)重要職能,與管理本身還是有很大不同。危機(jī)管理是一個(gè)系統(tǒng)的連續(xù)循環(huán)過程,包括事前、事中、事后和后危機(jī)四個(gè)階段的管理活動(dòng),因此涵蓋范圍更廣,涉及部門更多。(一)在公共危機(jī)的事前管理中,要建立和加強(qiáng)危機(jī)預(yù)警機(jī)制我們已經(jīng)知道,危機(jī)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,而不僅僅是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的機(jī)械行為。這是因?yàn)?一方面,自然危機(jī)的發(fā)生總有一些前兆,如地震之前動(dòng)物的異常躁動(dòng)表現(xiàn),井水變渾等;另一方面,很多

社會(huì)危機(jī)的爆發(fā)是日常生活中諸多矛盾積累的結(jié)果。這就要求政府有關(guān)部門加強(qiáng)常規(guī)管理,重視普及日常社會(huì)教育。例如在地震突發(fā)后,如何緊急避險(xiǎn);遇到搶劫時(shí),如何自保和自救等。只有在平時(shí)做好宣傳動(dòng)員、組織公眾進(jìn)行危機(jī)教育培訓(xùn)和應(yīng)急演練、相關(guān)部門做好隱患排查等工作,才能有助于從根本上避免社會(huì)公共危機(jī)的發(fā)生。目前各級政府的危機(jī)意識(shí)普遍淡薄,認(rèn)識(shí)不到社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各類潛在危機(jī)爆發(fā)的普遍性和危險(xiǎn)性,這是目前我國政府危機(jī)管理現(xiàn)狀的一個(gè)最為深層和根本性的問題。由此導(dǎo)致無論在中央層面還是在地方各級政府層面都沒有建立起完善的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制,在客觀上造成了對每年度或者更遠(yuǎn)的時(shí)間內(nèi)可能出現(xiàn)的各類危機(jī)事件缺乏宏觀上的總體考慮,對一些明顯可能成為危機(jī)事件的問題缺少事先詳細(xì)的預(yù)警分析,導(dǎo)致政府處理危機(jī)事件往往是撞擊式的被動(dòng)反應(yīng)模式?！扒嗤軠厮詺ⅰ倍ɡ砀嬖V人們:沒有危機(jī)感就是最大的危機(jī)[8]。只有在平時(shí)嚴(yán)陣以待,自然不會(huì)臨時(shí)自亂陣腳,不會(huì)想“跳”時(shí)已經(jīng)無能為力。(二)在公共危機(jī)的事中管理上,要加強(qiáng)政府、社會(huì)團(tuán)體和公眾的內(nèi)外部之間的協(xié)作互動(dòng),共同解決問題隨著突發(fā)事件的綜合性和超地域?qū)傩匀遮吤黠@,危機(jī)管理中的處理事務(wù)涉及從交通、通訊、消防、信息、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、安全、環(huán)境到軍事、能源等部門,幾乎包括了所有政府職能部門。這就要求相關(guān)部門協(xié)同運(yùn)作,快速有序地采取措施,盡快控制事態(tài)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為“在我國,缺乏常設(shè)性的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),導(dǎo)致復(fù)合型事件發(fā)生后各部門容易相互扯皮、踢皮球,影響應(yīng)急管理的效率”[9],需要加大創(chuàng)新力度,建立一元化的應(yīng)急指揮體系,改變條塊分割式的和單災(zāi)種的應(yīng)急反應(yīng)和管理機(jī)制的現(xiàn)狀,建立統(tǒng)一的常設(shè)性的危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)。在危機(jī)事件發(fā)生時(shí),能夠立即組成一個(gè)強(qiáng)有力的指揮體系,能夠?qū)λ行枰馁Y源進(jìn)行調(diào)配,協(xié)調(diào)各部門的合作。這種情況下,我們需要走群眾路線,進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員。因?yàn)楣参C(jī)的擴(kuò)散效應(yīng),使個(gè)人利益、部門利益、公共利益在不同程度上都會(huì)受到損害,如果政府不允許公眾參與,乃至封鎖消息,剝奪公眾的知情權(quán),則會(huì)產(chǎn)生信任危機(jī),在社會(huì)上產(chǎn)生更大面積的恐慌,即無知的恐慌,這會(huì)使公眾的心理、神經(jīng)變得十分脆弱,因?yàn)楣俜降南⒑汀傲餮浴?、自己的見聞甚至感覺相差懸殊,出于本能的需要,人們更愿意相信那些“壞消息”,這就需要政府盡可能地“保證社會(huì)公共生活的正常,避免危機(jī)對公眾心理造成進(jìn)一步的傷害”[10],披露一些必要的事實(shí)和措施,安撫民心,加強(qiáng)與公眾溝通,傾聽他們的意見,以維護(hù)政府在危機(jī)中的形象。對于壞消息的處理方式,美國哥倫比亞大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院管理培訓(xùn)中心主任威廉•埃米克(WilliamEimicke)教授的觀點(diǎn)是“最好的防守就是進(jìn)攻”。他說:“既然媒體總是對壞消息感興趣,那就全部告訴他。如果讓媒體慢慢探聽到事實(shí)真相,等到塵埃落定可能要一個(gè)月,那對你來說是更大的不幸?！?。從另一個(gè)角度來說,政府單靠自己的力量,在面對危機(jī)時(shí),仍然是顯得勢單力薄,在建立健全公眾參與機(jī)制后,便可以最大程度的調(diào)動(dòng)公眾的力量,達(dá)到化恐慌為戰(zhàn)斗同盟之效。(三)在公共危機(jī)的事后管理上,要明確中央與地方的責(zé)權(quán)關(guān)系,完善保障機(jī)制我國現(xiàn)行的危機(jī)管理體系較多地延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分災(zāi)種(如地震、洪水)的行業(yè)垂直管理模式,危機(jī)管理的重心過于上移,權(quán)力過于集中于上級部門,直至中央政府。危機(jī)事件發(fā)生后,地方政府往往要求助于上級部門,而不是領(lǐng)導(dǎo)群眾積極開展自救,上級部門也疲于奔命,四處“滅火”,但我們也可以看到,各種危機(jī)事件并沒有因此減少發(fā)生的次數(shù),反而愈演愈烈。例如礦難事件,中央不可謂不重視,但地方政府某些官員和礦主出于自身利益的需要,沒有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來開展自救,反而采取“鴕鳥政策”,甚至掩蓋、粉飾已發(fā)生的危機(jī)事件,致使矛盾擴(kuò)大化,最后還是中央政府兜底。國家要建立危機(jī)管理的保障機(jī)制,主要包括財(cái)政保障和資源保障。在財(cái)政保障方面,要將危機(jī)管理經(jīng)費(fèi)納入國家預(yù)算,并建立專門的國家反危機(jī)基金。在資源保障方面,各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際,人力、物品以及基礎(chǔ)設(shè)施都要有所準(zhǔn)備,并建立一個(gè)全國性的資源目錄,一旦危機(jī)爆發(fā),便可以一目了然,清楚地知道從什么地方調(diào)配什么資源,動(dòng)用哪些設(shè)施[11],真正做到有備無患。(四)在后公共危機(jī)管理階段,要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),形成科學(xué)的公共危機(jī)決策觀,并以法律的形式加以制度化、規(guī)范化如前文所言,公共危機(jī)決策兼具程序化決策和非程序化決策的特點(diǎn),其發(fā)生具有重復(fù)性(反復(fù)性),因此也可以在一定程度上加以預(yù)防,減少并避免日后的損失。例如SARS這種公共衛(wèi)生危機(jī),我國有些地方政府采取虛報(bào)、瞞報(bào)的政策,延誤了對SARS的控制,最終只得靠中央以鐵腕罷免幾位高級官員,表明態(tài)度,祭出“人民戰(zhàn)爭”的群眾路線法寶,全民動(dòng)員,才沒有造成更大的損失。SARS問題的解決,其影響是深遠(yuǎn)的,它直接推動(dòng)了我國公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對措施的出臺(tái),間接讓政府開始正視艾滋病問題,更從容應(yīng)對“禽流感危機(jī)”。2005年2月25日,國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在向全國人大常委會(huì)報(bào)告突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作情況時(shí)表示:全國應(yīng)急預(yù)案框架體系已初步形成[12]。這意味著我國已經(jīng)初步建立起自己的危機(jī)管理機(jī)制,有關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)實(shí)施指日可待。這些措施的出臺(tái),同樣離不開社會(huì)團(tuán)體和公眾的參與,特別是一些科研機(jī)構(gòu)、政府內(nèi)部咨詢系統(tǒng)(如參事室)等智囊機(jī)構(gòu)的參與,這有助于解決危機(jī)決策的科學(xué)性問題,為日后解決類似危機(jī)提供參照方案。

三、總結(jié)與建議

借用西方行政學(xué)理論來說,隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,政治體制改革向社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的全面推進(jìn),我國現(xiàn)階段正處于制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期。轉(zhuǎn)型使得制度在現(xiàn)實(shí)中成為一個(gè)多重轉(zhuǎn)型的結(jié)合體,不同歷史階段的問題幾乎同時(shí)出現(xiàn)在這個(gè)體制之下,就像里格斯所說的棱柱形社會(huì)一樣,存在異質(zhì)性、重疊性和形式主義的特點(diǎn)[13]?？v觀現(xiàn)階段的政府危機(jī)管理的客觀環(huán)境,易于誘發(fā)公共危機(jī)的因素主要有:①(各階層、團(tuán)體等社群)對于破舊迎新的認(rèn)識(shí)與接受程度存在一定的差異,將引發(fā)一些(觀念)沖突[14];②收入分配差距繼續(xù)擴(kuò)大,貧富差距日益懸殊,機(jī)會(huì)的不平等和結(jié)果的不平共存,易導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多;③急速的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng),就業(yè)形勢嚴(yán)峻,極易引起經(jīng)濟(jì)生活失衡和較為嚴(yán)重的社會(huì)矛論文格式盾;④城鄉(xiāng)差別、地域差別等發(fā)展不平衡現(xiàn)象沒有得到有效遏制,社會(huì)保障、教育、住房、公共醫(yī)療、土地等問題突出;⑤氣候變暖、沙塵暴、外來物種侵害等環(huán)境問題嚴(yán)重,自然災(zāi)害貧乏;⑥國際環(huán)境中影響和平與發(fā)展的不確定因素增加。這或許意味著我國的公共危機(jī)管理將成為常態(tài),美國前國防部長羅伯特•S•麥克納馬拉曾說過:“今后的戰(zhàn)略可能不復(fù)存在,取而代之的將危機(jī)管理”[15]。近幾年來,我國危機(jī)事件不斷。“非典”的沸沸揚(yáng)揚(yáng)才過去,各種小煤窯的坍塌事件和瓦斯爆炸又暴露出新的問題,蘇丹紅一號(hào)又火速登場,孔雀石綠與豬肉球桿菌緊隨其后,而禽流感在今天也不是新面孔……你方唱罷我登場,套用一句話,那就是:警鐘為誰而鳴?為政府危機(jī)管理而鳴!如上所述,我國現(xiàn)已進(jìn)入一個(gè)危機(jī)頻發(fā)時(shí)期,危機(jī)處理將是長期擺在各級政府面前的一項(xiàng)特殊任務(wù)。但我國的現(xiàn)實(shí)情況是,從國家層面到地方層面上,都還缺乏完善的危機(jī)管理機(jī)制。為有效防范和應(yīng)對危機(jī),我們建議,在國家層面應(yīng)盡快建立常設(shè)性國家危機(jī)管理中樞機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、協(xié)同各方面專家,從國家安全和保障民生的高度上研究、制定各類反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急機(jī)制,以便加強(qiáng)各地區(qū)、各部門、各級政府之間的協(xié)調(diào)應(yīng)對能力;[16]在地方層面上,也要根據(jù)具體情況,設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu),并且中央政府應(yīng)給地方政府更多自主權(quán),充分發(fā)揮地方處理危機(jī)的主動(dòng)作用;同時(shí)還要健全相應(yīng)的法規(guī)制度,增強(qiáng)政府的社會(huì)動(dòng)員能力、公信力和財(cái)政能力,提高政府的決策、協(xié)調(diào)、指揮、控制能力。新晨：

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