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【摘要】

源于西方政府購買公共服務的實踐已成為世界性的管理范式，但在實踐過程中存在管理規范和行政倫理等問題，政府購買公共服務不可避免存在諸多風險。因此，提高政府購買公共服務中的風險意識，完善政府合同管理規范，是推進這一制度建設的題中應有之義。

【關鍵詞】

政府購買服務；風險；規避

20世紀70年代以來，公共服務合同外包實踐主要出現在一些威斯敏斯特政和西歐國家，這場改革運動不僅緩解了西方政府緊張的財政預算，改善了公共服務效率和質量，而且在不久的將來迅速演變成波及全球的政府改革浪潮。近年來，我國政府也在廣泛采用服務外包的形式，并通過公開招標，定向委托，邀標等形式向社會上具有能力和良好信譽的組織或市場發出邀請，將原本屬于政府承擔的部分公共服務轉讓給私人組織來完成，自第九屆全國人民代表大會常務委員會通過的《政府采購法》以后，國家更是以相關法的形式確立了政府購買公共服務的法律地位。

1政府購買公共服務面臨的風險

政府向社會力量購買公共服務，一方面是置身于改革背景下的利益再分配過程，這就無可避免地觸動了一些既有利益糾纏的部門，同時也會對權利的邊界產生微妙的影響;另外在一些落后地區，政府購買能力不夠，購買服務對象不全，以及相關制度不成熟等一系列因素，都有可能引發潛在的購買風險。政府購買公共服務的困阻和風險主要分析如下:

1．1政府購買過程中的風險政府購買公共服務是基于相互信賴的一種合同委托行為。一般來說，政府不會作為合同的直接人而轉向委托中間，而多層便有可能產生合謀腐敗的行為。經濟學上的合謀理論認為，不受監督的權利或被忽略的監督對象會產生腐敗，但是作為監督權利的權利也有可能產生腐敗［1］。在經濟活動中，委托人為了監督低效率的人，常常會增加使用具有信息優勢的監督者，但監督者并非總是為委托人忠實服務，他們也有可能被低效率的人收買，造成了中間削減政府利益的現象。

1．2政府購買合同的責任風險合同制作為出讓政府特許權的合同方式，同時也是“排斥政府責任的政治形式”［2］。政府在合同外包的過程中，大多數都有低成本高產出的理念，再加上私人部門的價值取向和效率原則，造成了雙方都忽視公共服務的本質要求。作為委托方，政府似乎認為一旦合同簽訂，就可以做甩手掌柜，不會深入監督具體的實現細節，而供應商在缺乏監督下就很有可能未如實履行合同承諾。公共服務的合同外包并不意味這政府責任的完全轉移，政府仍需在監督方面起到引導和約束作用，只有這樣才是正真盡到責任管理的義務。

1．3政府購買合同的尋租風險經濟學上的尋租是指維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。一般來說，人們所追求的經濟利益分為兩種，一種是通過正常的生產活動來獲取利益，如企業通過日常經營來獲取經濟利益，另一種是通過非生產性活動來獲取經濟利益，如政府通過巧設名目來設置一些不當收費環節，企業通過賄賂來爭取項目、額外特許權等資源。尋租性腐敗實際上是伴隨著政府對經濟的干預而產生，使得在購買過程中為維持政府個別現象和市場上其他組織的利益來往而出現了互利性的關系投資傾向，導致政府以名義上的合法行為實際隱藏著各種尋租腐敗的動機。

2政府規避購買風險舉措

2．1加強合同預算與管理規范化政府預算是按照一定的法律程序編制和執行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規范財政分配活動的重要工具，在現代社會生活，它還是政府調節經濟的重要杠桿。對合同做預算，不僅清晰反應了政府在公共服務領域中的活動范圍和支出明細，同時還可以促使管理者更充分了解與政府直接提供的服務相比，外包的服務可以凈省多少、質量如何控制，防止個別以權謀私的行為;合同管理實際上是由政府的相關人員對于合同的規劃和維護，為公眾做好交易，不僅取決于是否要簽訂合同、合同給誰，而且取決于合同是否能在整個管理過程中得到良好的維護［3］，因此建立和強大專業人員隊伍、提高相關人員的專業素質是合同科學管理的基本保證。其次，合同管理者必須熟悉與政府合同采購的相關法律法規，通過框架來規范化采購流程，把主觀上的“用人”管理轉變成客觀上的“依法”管理，正真使得管理有理可依，有法可循，杜絕任何一切不嚴謹的態度和行為來管理合同。

2．2加強行政人員的倫理道德規范建設行政理論，是指公職人員及行政組織在以公共政策為載體的行政活動過程中所應該遵循的價值觀念和行為規范［4］，它反映了行政人員應所遵守的行為和觀念。正確培養管理人員行政倫理及道德規范建設，是維持負責任政府形象和取得人民信賴的必要方途徑，雖然行政責任的履行有了外在的合同和法律的約束，“但同時還需要內在成員合乎理性的行為”［5］，即合同管理首先是體現合乎道德人性層次方面上，它是符合眾多人的利益要求，而不是滿足個人或組織的利益，缺乏對行政人員倫理的積極引導將導致私人鉆法律空檔，盛行個人主義和增加尋租腐敗的風險。所以需要對政府人員進行充分的思想道德教育，對其價值觀進行改造升華，通過職業教育，定期培訓以及積極宣傳等手段，使契約論和行政倫理的思想扎根于每位工作人員心中，才能改變行政機關政府工作者的服務態度和轉變其思想，正真做到使中國改革開放現代化發展成果惠及到老百姓。

2．3完善管理機制和協作網絡政府合同風險的規避，實質上就是要加強合同合法性審查、履約監督和訴訟制度的作用，通過建立相關的法律機構和專職部門為合同設計提供專業參考意見，對不完善的采購合同不應允授權簽訂合同，而專職部門可以為合同對象扮演著更為便利和及時的法律咨詢顧問角色，為合同可能引發的訴訟和仲裁后果提供有力的挽救措施;協作網絡，是指政府就合同管理的每個環節建立起的具體和可操作的溝通機制，這種機制不僅可以突破組織的垂直溝通障礙，還可以將橫向不同職能部門的行動力聚合起來，為公眾和服務提供一份滿意的答卷。因此，政府可以模仿企業增加高速的咨詢和決策通道，在各個部門間加強信息交流，增強政府的監督力和透明度，提高決策和管理的科學性。

參考文獻:

［1］羅建兵，許敏蘭．合謀理論的演變和新發展［J］．產業經濟研究，2007(03)．

［2］于安．政府活動的合同革命－讀卡羅爾·哈洛和理查德·羅林斯:《法與行政》一書"醞釀中的革命"部分［J］．比較法研究，2003(01):30．

［3］劉典文．為公眾做個好交易:不斷提高政府合同管理的能力和水平［J］．領導科學，2010(05)．

［4］鐘哲．行政理論視域下的地方政府創新研究［D］．長春:吉林大學，2013．

［5］王偉．中國公共行政理論文化自覺［J］．道德與文明，2003(05)．

作者:陳曙亮 單位：廣西師范學院經濟與管理學院