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摘要：公路交通基礎(chǔ)設(shè)施是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)含量高、資金需求量大。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方政府財(cái)政預(yù)算有限，而且又處于償債的高峰期。如何采取有效的融資方式，如何吸引更多社會(huì)資本參與公路交通項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是地方政府和企業(yè)都在思考的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式；項(xiàng)目運(yùn)作方式；項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)機(jī)制

一、緒論

近些年，尤其2016、2017以來(lái)借助PPP融資模式，政府方可以向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和公用事業(yè)項(xiàng)目，達(dá)到拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制的目的。目前，PPP融資模式已成為備受推崇的公路交通建設(shè)融資方式之一，其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)在于擴(kuò)大非公有制資本在公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，緩解政府巨大的財(cái)政壓力，同時(shí)也有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，從監(jiān)管到參與、從主導(dǎo)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，進(jìn)一步明晰在PPP融資模式中各參與方的權(quán)利與責(zé)任，使我國(guó)公路交通建設(shè)的發(fā)展水平趕上需求速度，運(yùn)營(yíng)管理水平達(dá)到專(zhuān)業(yè)高效的良好狀態(tài)。

二、公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式比較

（一）政府融資模式政府融資模式中政府負(fù)責(zé)資金來(lái)源并加以運(yùn)用，政府以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資的方式。我國(guó)傳統(tǒng)政府投融資模式開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)90年代初，上海市政府通過(guò)設(shè)立平臺(tái)向社會(huì)融資以彌補(bǔ)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)政府投入資金需求與政府所支配財(cái)力的缺口，取得了良好成效。

（二）市場(chǎng)融資模式社會(huì)企業(yè)依據(jù)企業(yè)信用或者項(xiàng)目收益，以商業(yè)化融資的方式，利用商業(yè)貸款、發(fā)行債權(quán)股票形式進(jìn)行籌集資金。不同于政府融資模式，社會(huì)企業(yè)成為市場(chǎng)化融資的主要參與者以盈利為目的是為企業(yè)自身提升收益而融資。

（三）PPP融資模式PPP模式發(fā)源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，被廣泛應(yīng)用于排水、道路、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，發(fā)展出PFI、PF2等PPP模式，在英國(guó)的發(fā)展很成熟。

三、國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目概況

以G228國(guó)道建設(shè)為例，ppp融資項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)容如下：一是運(yùn)作方式G228國(guó)道建設(shè)PPP融資項(xiàng)目具有各種外部條件成熟，社會(huì)資本投資興趣濃厚等特點(diǎn)。從項(xiàng)目本身情況來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)目屬于政府主導(dǎo)，建設(shè)規(guī)模具體，施工技術(shù)嫻熟，各種大型設(shè)備資源便捷。二是股權(quán)結(jié)構(gòu)。該項(xiàng)目政府方出資代表與社會(huì)資本合資新成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為7億元，聯(lián)合體中標(biāo)后，向項(xiàng)目公司一次性增資7億元。三是資產(chǎn)權(quán)屬。凡是在建設(shè)期間通過(guò)建設(shè)形成的資產(chǎn)以及在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)由改擴(kuò)建升級(jí)形成的資產(chǎn)，合作期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)合作期滿(mǎn)，項(xiàng)目公司必須將所有資產(chǎn)無(wú)償移交政府或者政府指定機(jī)構(gòu)。

四、G228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式設(shè)計(jì)

G228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目采用PPP融資模式有諸多優(yōu)勢(shì)，如何設(shè)計(jì)PPP融資模式是落實(shí)這些優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，我們需要對(duì)融資需求、運(yùn)作方式、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目合同體系和項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制要有所考量。

（一）資金量評(píng)估在G228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目的具體融資模式中，為了降低融資難點(diǎn)，需要仔細(xì)地進(jìn)行融資需求量分析。其中，可靠的財(cái)務(wù)測(cè)算是基礎(chǔ)。1、采用合理的計(jì)息貨幣為了應(yīng)對(duì)利率帶來(lái)的項(xiàng)目難點(diǎn)，我們?cè)贕228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目融資中可以以市場(chǎng)上利率較低的貨幣為計(jì)息貨幣，這樣可以降低利息同時(shí)一定程度上可以減少匯率風(fēng)險(xiǎn)。又比如，合理安排浮動(dòng)利率和固定利率債務(wù)的比例以保持穩(wěn)定的利息支出。2、可靠的投資估算本工程估算建安費(fèi)24.0359億元，總投資為37.7669億元，其中主線建安費(fèi)為21.3057億元，總投資為33.5649億元，核電站連接線建安費(fèi)為2.7302億元，總投資為4.2020億元。

（二）融資運(yùn)作模式G228國(guó)道項(xiàng)目融資運(yùn)作方式定位為特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)，原因如下：第一，由于國(guó)道屬政府項(xiàng)目，政府須參與大部分經(jīng)營(yíng)并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且核電項(xiàng)目是此條道路的重要受益者，屬特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要擁有者；第二，由于國(guó)道項(xiàng)目的投資資金組成還包含國(guó)家補(bǔ)助資金、政府貸款，還要加上核電項(xiàng)目為與政府融合發(fā)展所支持的建設(shè)費(fèi)用，同時(shí)國(guó)道的運(yùn)營(yíng)、管理水平要高于其它市政項(xiàng)目；第三，國(guó)道本身無(wú)法收費(fèi)，此特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給核電企業(yè)有影子收費(fèi)的含義。該模式下，政府方授權(quán)蒼南縣交通局作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過(guò)采購(gòu)選擇社會(huì)資本并授予其成立的項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作。[1]

（三）PPP項(xiàng)目組織架構(gòu)及運(yùn)營(yíng)流程針對(duì)政府干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)，我們需要建立明晰的項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)。在G228國(guó)道項(xiàng)目中為進(jìn)一步創(chuàng)新蒼南縣公共設(shè)施領(lǐng)域投融資模式，緩解政府短期財(cái)政壓力，提高國(guó)道公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，根據(jù)國(guó)家有關(guān)鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共設(shè)施項(xiàng)目的政策精神，經(jīng)蒼南縣人民政府批準(zhǔn)，由政府方、核電企業(yè)和社會(huì)資本（核電公司尋找一家有相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的單位組建的聯(lián)合體）簽署PPP協(xié)議，雙方已于2016年簽署PPP合作協(xié)議，并成立PPP項(xiàng)目公司正式運(yùn)作。公司股權(quán)比例目前為政府方5%、核電企業(yè)10%和社會(huì)資本85%來(lái)安排。按目前20%注冊(cè)資本金比例的要求，PPP項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為7.6億元人民幣。

（四）合同擔(dān)保體系G228國(guó)道項(xiàng)目融資模式開(kāi)始進(jìn)展出現(xiàn)了政企意見(jiàn)不同，但經(jīng)協(xié)商決定，在PPP項(xiàng)目投資階段，核電公司聯(lián)合一家有相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的單位（聯(lián)合體的牽頭方）組成聯(lián)合體，參與項(xiàng)目社會(huì)資本方的競(jìng)標(biāo)，并出資PPP項(xiàng)目公司資本金的10%（需完成集團(tuán)投資評(píng)審程序），聯(lián)合體的牽頭方出資PPP項(xiàng)目公司資本金的85%。政府出資人代表占5%；核電公司及其聯(lián)合體合作方作為社會(huì)資本方，與政府資本方依法在蒼南縣注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，核電公司將依據(jù)項(xiàng)目公司章程派出管理人員實(shí)施相應(yīng)的管理。在PPP項(xiàng)目融資階段，聯(lián)合體成員按照聯(lián)合體協(xié)議及出資比利承擔(dān)融資工作。

（五）風(fēng)險(xiǎn)控制體系在G228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式發(fā)展環(huán)境研究中，筆者認(rèn)為建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架非常必要，因?yàn)橥ㄟ^(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架的建立，我們可以增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的預(yù)期，從而預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的可能造成的損失。從成本上考慮，也能夠有效控制管理風(fēng)險(xiǎn)的成本，不至于因?yàn)榛ハ嗟呢?zé)任推諉延誤了挽回的時(shí)機(jī)。[2]參與方通過(guò)預(yù)防和處理自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在日常工作中專(zhuān)注于項(xiàng)目的進(jìn)展，使整個(gè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程有序推進(jìn)。從眾多PPP項(xiàng)目的實(shí)施層面上，我們普遍認(rèn)為由社會(huì)資本方承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是合理的，從項(xiàng)目財(cái)務(wù)、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)上來(lái)看都屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。政府方來(lái)承擔(dān)法律法規(guī)、政府政策和最低需求的風(fēng)險(xiǎn)。政府方還多一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，那就是保護(hù)社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)，具體而言就是說(shuō)一旦項(xiàng)目正式服務(wù)大眾后，政府還需要承擔(dān)補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。如果項(xiàng)目涉及到融資機(jī)構(gòu)，則這些機(jī)構(gòu)必須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險(xiǎn)。

五、G228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式實(shí)施的建議

G228國(guó)道項(xiàng)目作為公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，與項(xiàng)目的傳統(tǒng)融資模式相比，PPP融資模式有利于厘清政府與企業(yè)的職能定位，參與方各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值兼顧雙贏的目的。浙江溫州蒼南尚處于PPP發(fā)展的最初級(jí)階段，G228國(guó)道項(xiàng)目也是蒼南縣第一個(gè)PPP項(xiàng)目，我們尚缺乏經(jīng)驗(yàn)。

（一）政府監(jiān)管層面近些年來(lái)，尤其是2016和2017年，我國(guó)政府部門(mén)例如國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委陸續(xù)頒布PPP相關(guān)的文件。關(guān)于PPP的政策和要求都有規(guī)范化的趨勢(shì)。這些政策要求都為進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式在公路交通基礎(chǔ)建設(shè)融資的應(yīng)用創(chuàng)造了良好條件同時(shí)也造成了政策難點(diǎn)。想真正實(shí)現(xiàn)PPP模式的良好運(yùn)用，思想觀念上要接受這種新模式并不斷根據(jù)新的PPP融資政策要求做出及時(shí)反應(yīng)。對(duì)于G228國(guó)道項(xiàng)目這樣的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，政府方要做好合理規(guī)劃，我們認(rèn)為建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，確認(rèn)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目會(huì)有助于項(xiàng)目的推進(jìn)，提高項(xiàng)目效率。要建立統(tǒng)一的PPP管理機(jī)構(gòu)外，政府側(cè)抓緊建立一批示范項(xiàng)目，以及配合全國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)工作也十分重要，相關(guān)法制的建設(shè)是靠實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)行積累的。隨著大數(shù)據(jù)的應(yīng)用，項(xiàng)目庫(kù)的建立也會(huì)有助于項(xiàng)目在全生命周期（識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交5個(gè)階段）的資源利用，從而提高的成功率，最終以提高各個(gè)項(xiàng)目的落地率。政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目投資額占比不可減少。[3]

（二）企業(yè)利益層面PPP融資模式最大的特點(diǎn)就是公私合營(yíng)，政府方和社會(huì)投資公司都是平等的實(shí)施主體。所以我們?cè)贕228國(guó)道建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式實(shí)施過(guò)程中，參與方需要均衡權(quán)利義務(wù)，公平公正的履行義務(wù)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。合理分擔(dān)權(quán)利義務(wù)能夠進(jìn)一步創(chuàng)新讓參與方都能共贏的運(yùn)作模式，激發(fā)社會(huì)資本參與公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，也能使PPP融資模式在我國(guó)推行得更加完善。在G228國(guó)道項(xiàng)目PPP融資模式的各方權(quán)利義務(wù)構(gòu)建時(shí)，主要注意點(diǎn)就是平等。PPP融資模式的特點(diǎn)是政府方和社會(huì)資本方地位平等，政府方不用擁有公權(quán)力。這一點(diǎn)也是傳統(tǒng)BOT與PPP兩者之間存在的差別。在兩者在運(yùn)行程序上的區(qū)別，兩種模式的不同之處主要體現(xiàn)在項(xiàng)目前期，對(duì)社會(huì)資本方而言，傳統(tǒng)BOT模式中他們從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開(kāi)始參與項(xiàng)目，PPP融資模式中他們參與起點(diǎn)在項(xiàng)目論證階段，參與時(shí)間長(zhǎng)并且參與程度更高。對(duì)政府方而言，傳統(tǒng)BOT模式中在特許協(xié)議簽訂后政府對(duì)項(xiàng)目的影響力通常較弱，PPP融資模式中政府始終參與其中，也提高了參與度。因此我們需要貫徹風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，落實(shí)到實(shí)處，做到實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而非表面上的地位平等。

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作者：?jiǎn)嗡济?單位：中廣核蒼南核電有限公司